Ruimtelijke uitdagingen in Nedeland

Vraagstukken

In dit artikel zullen er een aantal vraagstukken beschreven worden aan de hand van hun invloed op landbouwgrond. Vanzelfsprekend is dit geen uitputtende beschrijving van deze vraagstukken en evenmin wordt hiermee een andere benadering uitgesloten. Vervolgens zal er ingegaan worden op de beleidscontext van de ruimtelijke ordening. Tot slot zullen er een aantal aanwijzingen worden aangedragen waarmee een mogelijke denkrichting wordt aangegeven.

Het grootste gedeelte van Nederland, ongeveer 80 procent, bestaat uit landbouw en natuur. Het landbouwgebied beslaat in 2015 ongeveer tweederde van het totaal oppervlak van Nederland. Daarmee is natuur, en in het bijzonder de landbouw, een grote ruimtebron en ruimtegebruiker. Als het gaat om de landbouw is dit een aandeel dat goed te verdedigen is met oog op de noodzakelijkheid van de voedselproductie.

Daarnaast heeft de landbouw ook een groot economisch belang. Alle activiteiten rondom de landbouw dragen in 2018 voor 6,4 procent bij aan het bruto binnenlands product. Daarnaast is de werkgelegenheid in de landbouwsector goed voor 7,9 procent van de nationale werkgelegenheid 1 . De landbouw is dus niet alleen van groot belang voor voldoende en gezond voedsel, maar ook voor de Nederlandse economie.

Landbouwgrond kan ook relatief eenvoudig een andere functie dienen. De meest gebruikte methode om ruimte te creëren is dan ook het uitkopen van landbouwgrond. Wetenschappers verwachten dat over een eeuw zelfs de helft van deze grond voor een ander doel zal worden gebruikt ² . Daarnaast wordt er echter ook gepleit voor extensivering van de landbouw, wat juist weer meer ruimte kost. Verder heeft Nederland hele vruchtbare landbouwgrond, wat een belangrijk gegeven is gezien de snelgroeiende wereldbevolking.

Binnen de ruimtelijke ordening zijn er grofweg drie grote thema’s die om ruimte vragen. Met het oog op huidige ruimtelijke ordening van Nederland is de kans groot dat deze ruimteaanspraken betrekking gaan hebben op de natuur en de landbouwgrond.

Ten eerste blijft de Nederlandse bevolking groeien. Naar verwachting is het aantal inwoners in 2026 18 miljoen en in 2038 19 miljoen. ³ De verdeling van deze groei over de verschillende gebieden is echter niet evenredig. Vooral in de grote steden zal er sprake zijn van groei, terwijl gemeenten aan de randen van Nederland zullen krimpen. Verder zal het aantal eenpersoonshuishoudens sneller toenemen dan de bevolking. Naar verwachting woont in 2035 bijna 20 procent van de bevolking alleen. ⁴ De vraag naar woningen blijft daardoor groot, vooral in de al dichtbevolkte Randstad en de gebieden daaromheen.

De tweede ruimtegebruiker met invloed op de landbouw is de energiesector. Volgens het Klimaatakkoord moet in 2030 70 procent van de elektriciteit geproduceerd worden met her nieuwbare energie. 5 Daarbij is bepaald dat deze productie vooral uit wind- en zonne-energie moet komen, op land of op water. Voor boeren is het aanleggen van zonneweides vaak een winstgevende activiteit. Aan de andere kant stuit het aanleggen van deze weides, evenals de aanleg van windparken, vaak op weerstand bij de lokale bevolking en belangengroepen. Daarnaast is er veel ruimte voor nodig.

Ten derde zijn er de natuurgebieden, waarvoor ook ruimte nodig is. De staat van de natuur, vaak gemeten aan de hand van de biodiversiteit, staat onder druk. ⁶ Naar de huidige natuurwetgeving moeten de Natura 2000-gebieden beschermd worden tegen achteruitgang. Hiervoor worden strenge maatregelen genomen die activiteiten in de buurt van deze gebieden beperken en soms zelfs onmogelijk maken. Om deze gebieden te versterken en de biodiversiteit te bevorderen, kunnen er een soort bufferzones aangelegd worden. Dit gaat uiteraard ten koste van de landbouwgronden, die vaak grenzen aan natuurgebieden.

Besluitvorming binnen de ruimtelijke ordening

Ook in het beleidsproces is de complexiteit van de overvloed aan ruimtelijke ambities tegenover het gebrek aan beschikbare grond terug te zien.

In het verleden werd er binnen de ruimtelijke ordening vanuit het Rijk gestuurd middels rijksnota’s waarin men het ruimtelijk beleid bindend vastlegde. Dit maakte grote, en soms ook controversiële, ruimtelijke ingrepen van ‘bovenaf’ mogelijk. Deze manier van werken werd in 2001 losgelaten, waardoor het ruimtelijk beleid vrijwel geheel werd gedecentraliseerd. ⁷

Deze decentralisatie ging gelijk op met de toenemende aandacht voor de overheid als voorwaardenscheppende staat. Binnen dit model realiseert de overheid de voorwaarden voor het maatschappelijke leven. Eerder was er meer sprake van een sturend instituut, dat ook wel de verzorgingsstaat werd genoemd. 8 Er ontstonden door de aandacht voor de voorwaardenscheppende staat nieuwe netwerken waarin publieke en private actoren actief samenwerken.

Heden ten dage vindt de besluitvorming binnen de ruimtelijke ordening dan ook in deze context plaats. Vaak moet er intensief worden samengewerkt. De betrokken partijen dienen allen verschillende belangen. Globaal gaat het om economische, sociale, culturele en ecologische belangen. Binnen de samenwerkingsverbanden wordt er gezocht naar overeenstemming op deze punten. Vooral ook de financiële kostbaarheid van de projecten is van belang. ⁹ Partijen die een groot financieel aandeel hebben in de projecten hebben zo vaak ook grotere zeggenschap. Dit kan leiden tot onevenwichtige keuzes.

Een ander gevolg van de decentralisatie is dat de samenwerking tussen publieke en private partijen in toenemende mate een horizontaal karakter krijgt. Er is geen sturing van bovenaf, maar de verschillende partijen zijn meer gelijk. Bij de projecten zijn ook vaak veel actoren betrokken met verschillende belangen. Het gebrek aan centrale sturing en het veelvoud aan actoren maken het beleidsproces tot een ware uitdaging . ¹⁰

In de praktijk blijkt dat samenwerking tussen veel verschillende partijen lang niet altijd effectief en efficiënt is. Er is vaak geen duidelijke eindverantwoordelijke. Partijen richten zich ook sterk op hun eigen belangen en ontlopen hun verantwoordelijkheid. ¹¹ De ruimtelijke besluitvorming wordt zo in veel gevallen gekenmerkt door improvisatie. Dit terwijl het in veel gevallen gaat om ingrijpende, kostbare projecten die niet zomaar ongedaan gemaakt kunnen worden.

De laatste tijd klinkt onder meer om deze redenen in toenemende mate de roep om een meer centrale sturing op het gebied van de ruimtelijke ordening. Daarbij wordt niet zelden verwezen naar het vroegere ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Deze roep is niet vreemd, als we concluderen dat bovengeschetste ruimtelijke opgaven een nationale uitstraling hebben. Om deze effectief, efficiënt en meer integraal het hoofd te bieden is een meer centrale regie wenselijk. Het schetsen van kaders en doelstellingen op Rijksniveau, zoals voorgestaan binnen het ideaal van de voorwaardenscheppende staat, biedt vervolgens handvatten voor de uitvoering op Provinciaal of lokaal niveau. Binnen deze kaders wordt dan tevens flexibiliteit geboden voor dit decentraal bestuur. Zo kan ook het broodnodige draagvlak voor ruimtelijke ingrepen worden behouden.

Aanwijzingen

Aan dit meer centrale bestuur zal ook concreet invulling moeten worden gegeven. Eerder zagen we dat veel van de Nederlandse grond bestaat uit natuur en landbouwgrond. Het verminderen van deze grond ten bate van andere doelen kan gevolgen hebben voor de voedselproductie en de economie. Als het gaat om het verkleinen van het landbouwareaal, is een zekere terughoudendheid hierom niet misplaatst. Er moet ook gekeken worden naar een alternatieve ruimtelijke ordening om ruimte te maken voor de drie grote thema’s: bevolkingsgroei, energievoorziening en natuurgebieden.

Ruimte voor de groeiende bevolking kan gerealiseerd worden door inbreiding toe te passen, waarbij de ruimte in stedelijk gebied efficiënter gebruikt wordt en onder andere leegstand wordt aangepakt. Daarnaast is het bijna onvermijdelijk om uitbreiding toe te passen, om de grote vraag naar woningruimte aan te kunnen.

Dit moet echter gezien worden als het laatste redmiddel.

Zoals benoemd wordt de energievoorziening op korte termijn verduurzaamd met wind- en zonne-energie. Om zo efficiënt mogelijk ruimte te maken voor wind- en zonneparken is het belangrijk eerst in te zetten op energiebesparing.

Vervolgens moet de al beschikbare ruimte volledig gebruikt worden. Dit betreft het plaatsen van zonnepanelen op daken en lege stukken grond, als wegbermen en dijken. Als laatste moet er pas gebruik gemaakt worden van landbouwgrond en dan nog vooral land van lage kwaliteit, dat minder geschikt is als landbouwgrond. Na 2030 moet de elektriciteitsproductie nog verder verduurzaamd worden. Daarvoor moet ingezet worden op een brede mix van energiebronnen, waarbij het belangrijk is om te kiezen voor bronnen die relatief weinig ruimte innemen, zoals een kerncentrale.

Kwetsbare natuurgebieden kunnen beschermd worden door het toepassen van bufferzones, wat echter een negatief effect heeft op de landbouwgrond. Dit effect kan verminderd worden door in de eerste plaats te proberen boeren uit te kopen die vrijwillig willen stoppen. Daarnaast kunnen agrarische bedrijven in de buurt van natuurgebieden verplaatst worden naar een andere locatie, bijvoorbeeld naar het bedrijf van een stoppende boer. Op die manier wordt de negatieve invloed van de natuurbeschermende maatregelen op de agrarische sector beperkt.

In dit artikel is ten eerste ingegaan op een aantal vraagstukken die zich voordoen bij de ruimtelijke ordening in Nederland. Om wat context te geven aan de bestuurskundige kant hiervan, is vervolgens geschetst hoe de besluitvorming in Nederland vorm krijgt. Tot slot zijn er een aantal aanwijzingen gegeven hoe om te gaan met de vraagstukken die voorliggen. Het zijn geenszins sluitende oplossingen, maar slechts mogelijke denkrichtingen. Het blijkt dat van de leuze ‘decentraal waar het kan, centraal waar het moet’ vooral het tweede gedeelte van groot belang is voor dit onderwerp.

Noten

1 Afrian, Van der Wal en Hoeksma, 2020.

2. Baptist et al., 2019

3. CBS, 2020

4. CBS, 2019.

5. Klimaatakkoord, 2019.

6. CLO, 2016.

7. Veerman et al., 2021.

8. Kwakkelstein, Van Dam, & Ravenzwaaij, 2006.

9. Van Buuren, 2006.

10. Van Buuren, 2006.

11. Noort, Groeneveld, Van der Hoek, Schalk & Van der Voet, 2018.

Literatuur

Afrian, K., Van der Wal, R., Hoeksma, L. (2020, april). De landbouw in de Nederlandse economie. Geraadpleegd van: https://edepot.wur.nl/521404

Baptist, M., Van Hattum, T., Reinhard, S., Van Buuren, M., De Rooij, B., Hu, X., … Selnes, T. (2019). Een natuurlijkere toekomst voor Nederland in 2120. Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://edepot.wur.nl/512240

CBS. (2019, 10 september). Sterke groei in steden en randgemeenten verwacht. Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/37/ sterke-groei-in-steden-en-randgemeenten-verwacht

CBS. (2020, 16 december). Prognose: Bevolking blijft komende 50 jaar groeien. Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/51/prognose-bevolking-blijft-komende-50-jaar-groeien

Compendium voor de Loofomgeving (CLO). (2016, 10 juni). Indicator: Verlies natuurlijkheid in Nederland, Europa en de wereld. Geraadpleegd op 8 april 2021, van https://www.clo.nl/indicatoren/nl1440-ontwikkeling-biodiversiteit-msa

Dinther, M. (2021, 14 januari). Nederland heeft een masterplan nodig, vindt ‘mister Vinex’ – en snel ook. Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://www.volkskrant.nl/ cs-baf373b7

Klimaatakkoord. (2019, 28 juni). Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://www.klimaatakkoord.nl/ documenten/publicaties/2019/06/28/klimaatakkoord

Kwakkelstein, T., Van Dam, A., & Ravenzwaaij, A. (Reds.). (2012). Essayreeks - Van verzorgingsstaat naar waarborgstaat (1ste editie). Boom Lemma.

Noort, W., Groeneveld, S., van der Hoek, M., Schalk, J., & van der Voet, J. (2018). Publiek management (1ste editie). Coutinho.

Van Buuren, M. W. (2006, 1 december). Ruimtelijke ontwikkeling als brandpunt van uitdagingen. Geraadpleegd op 1 maart 2021, van https://www.digibron.nl/ viewer/collectie/Digibron/offset/5/zoekwoord/ ruimtelijke+ordening/id/tag:Zicht,20061201:newsml_463f585855fc0c148a079122c10a53d1

Veerman, C., Geuze, A., & Sijbesma, C. (2021, 3 maart). Til ruimtelijke ordening weer naar het rijk in één ministerie. Geraadpleegd op 8 april 2021, van https:// www.nrc.nl/nieuws/2021/03/03/til-ruimtelijke-ordening -weer-naar-het-rijk-in-een-ministerie-a4034064

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Terug naar resultaten Printen