Openbaar vervoer: tussen beginsel en belang

drs. T.J. v.d. Berg

bestuurskundig adviseur

Tussen beginsel en belang luidt de titel van de enige tijd geleden verschenen publicatie van de Guido de Brèsstichting. Deze nota bevat, blijkens de ondertitel, normatieve gedachten over economie, markt en samenleving. Om die gedachten te structuren zijn de schrijvers grondig nagegaan wat economie is, wat markt is en welke structuren en processen daarbinnen bestaan. Wat mij betreft zijn ze er uitstekend in geslaagd om daar op een eenvoudige maar toch niet oppervlakkige wijze inzicht in te geven. Dat doen ze door een denkraam te beschrijven, waarin vier noties centraal staan: drijfveren, eigendom, coördinatie en effectiviteit. Het is op deze vier punten dat een economische visie normatief wordt ingekleurd. En wanneer deze noties van een helder normatief uitgangspunt worden voorzien, kan het denkraam op maatschappelijke sectoren worden toegepast. Zelf hebben de auteurs enkele sectoren op deze wijze belicht, maar ze geven zelf aan dat ook andere sectoren met dit ins­ trumentarium normatief geanalyseerd kunnen worden. Daar is het boek ook zelfs voor bedoeld. Het eerste hoofdstuk eindigt met het toewerpen van de handschoen: de nota is bedoeld als gebruiksboek bij de verdere doordenking van economie, markt en samenleving tussen beginsel en belang. Ik neem de handschoen op en probeer in dit artikel de gepresenteerde gedachten op de sector van het openbaar vervoer toe te passen. Een sector die eigenlijk een beetje tussen overheid en markt, tussen publiek en privaat inhangt, en juist daarom vele interessante vragen oproept.

Ik loop de vier noties één voor één af. Eerst geef ik daarbij kort de betekenis van deze noties weer, zoals beschreven in de bovengenoemde studie. Daarna noem ik sterk samengevat de uitgangspunten vanuit humamstische en vanuit de christelijke invalshoek, ook hier weer zoals beschreven in de nota. En tenslotte pas ik het toe op het openbaar vervoer. Maar om deze 'analyse' in een breder kader te plaatsen, wil ik eerst kort ingaan op de ontwikkelingen in de sector van het openbaar vervoer.

Openbaar vervoer

Openbaar vervoer in ontwikkeling

De sector van het openbaar vervoer IS momenteel sterk in ontwikkelmg. Voor het oog lijkt het openbaar vervoer in Nederland in diepe rust te verkeren. Elke dag vi'eer doen gele bussen en blauw-gele treinen hun ronde door stad en streek, en dat al tientallen jaren lang. Weinig duidt op grote verandenngen die de sector op hun kop zetten. Maar ondanks de schijnbare rust ondergaat de sector een aantal diep mgrijpende reorganisaties.

Twee reorganisaties hebben in de afgelopen jaren al hun beslag gekregen. De eerste daarvan is de decentralisatie van OV-bevoegdheden van de centrale overheid naar regionale overheden: (grote) gemeenten, provincies en stadsgewesten. De tweede reorganisatie-operatie betreft een nieuwe systematiek van bekostiging. In plaats van dat de overheid de productie van de vervoerders subsidieert, geeft de overheid nu een bepaald bedrag boven op elke door de vervoerder opgebrachte gulden. Dit betekent dat de vervoerders op een andere manier hun geld verdienen. In plaats van het vervoeren van zoveel mogelijk reizigers, wordt het nu belangrijk om zoveel mogelijk aan reizigers te verdienen.

De derde reorganisatie binnen de sector van het openbaar vervoer is de meest ingrijpende. De overheid wil meer marktwerking in het openbaar vervoer. Om dit te bereiken moeten de verantwoordelijke overheden binnen afzienbare tijd het openbaar vervoer openbaar gaan aanbesteden.

Dit betekent een geheel meuwe relatie tussen de overheid en de openbaarvervoerbedrijven. Helemaal onduidelijk is het bijvoorbeeld nog in hoeverre de overheden zich heel intensief zullen gaan bezighouden met de ontwikkeling van openbaarvervoersdiensten of dat ze de bedrijven daarin de vrijheid zullen laten. Kortom, grote onzekerheid voor de vervoerbedrijven over hun toekomstige positie. Op dit moment ligt de nieuwe Wet Personenvervoer, waarin de hele marktwerkingsoperatie wordt vastgelegd, bij de Tweede Kamer.

De combinatie van marktwerking en openbaar vervoer roept bij nader inzien verschillende interessante vragen op. Is het openbaar vervoer een overheidstaak, of is het een gewoon marktproducti Als het een overheidstaak betreft, kun je dan zomaar marktwerking invoeren^ En als openbaar vervoer een normaal marktproduct is, moet je je er dan nog mee bemoeien als overheidi En zo |a, hoe moet je die bemoeienis dan vorm geveni Het zijn deze vragen, die ook in de nota Tussen beginsel en belang centraal staan. In het vervolg van het artikel v/i\ ik bezien in hoeverre de in deze nota beschreven uitgangspunten meer licht kunnen laten vallen op de gewenste verhoudingen in de sector van het openbaar vervoer.

Notiel: drijfveren

De kernnotie 'drijfveren' duidt op de motieven die er liggen achter het economisch handelen van mensen. Het gaat daarbij om twee lagen: heel diep liggen de waarden die mensen ten diepste be-wegen, en meer aan de oppervlakte liggen 'regulerende' motieven die een bepaalde situatie of positie met zich brengt. Naarmate de onderwerpen dichter bij de praktijk staan, zullen de 'regulerende' motieven een belangrijkere rol gaan spelen.

Normatieve invulling

Vanuit het humanistische gedachtegoed is het streven naar een goed leven de diepste drijfveer. In verschillende economische theorieën komen verschillende drijfveren voor het economisch handelen naar boven. Adam Smith gaat bijvoorbeeld uit van het de 'natuurlijke' drift van mensen om te overleven en om zijn welstand te vergroten. Het economisch mensbeeld is al spoedig gerationaliseerd tot de 'homo economicus', de mens die als belangrijkste drijfveer heeft om zijn of haar nut te maximaliseren.

Een christelijke invulling van de diepste drijfveren zou een heilig leven kunnen zijn. De richtlijn in het leven zou het liefdegebod moeten zijn. Dat brengt met zich dat Gods geboden het richtsnoer zijn en dat liefde tot de naaste in praktijk gebracht wordt.

Interessant is trouwens de gedachte dat de 'homo economicus' misschien wel de beste tekening geeft van wie de mens ten diepste is, namelijk op zichzelf gericht, en dat de christelijk invulling de mens tekent zoals die zou moeten zijn. De vraag is dan wat je als uitgangspunt neemt bij het doordenken van praktijkproblemen. Ik denk dat de christelijke invulling van de drijfveren wel de norm is voor zowel de overheid als voor iedere burger, maar dat de overheid in haar handelen zich terdege bewust moet zijn van het egoïsme dat ten diepste ieder mens tekent. Als het inderdaad zo is dat de notie van de mens als 'homo economicus' de werkelijkheid goed weergeeft, betekent dit ook dat de overheid meer taken op zich moet nemen dan idealiter nodig zou zijni

Vele basisvoorzieningen zoals thuiszorg, ziekenvervoer etc. zouden eigenlijk binnen kleine samenlevmgsverbanden (familie, buren, etc.) geboden moeten worden. Maar omdat uiteindelijk toch de meeste mensen op zichzelf gericht zijn, en daarom vaak hun verantwoordelijkheden verzaken, is er een overheid nodig die dit soort taken op zich neemt.

Openbaar vervoer

De drijfveer van een heilig leven is zo algemeen, dat het moeilijk concreet te betrekken is op het openbaar vervoer. Als we het iets concreter maken komen we bij liefde tot de naaste als drijfveer. Liefde tot de naaste zou kunnen betekenen dat de overheid zich ten doel stelt voor een basisvoorziening van vervoer te zorgen. Een bepaalde mate van mobiliteit is nodig om niet een sociale uitsluiting te riskeren. In principe is dit iets waar medemensen voor zouden moeten zorgen. Maar omdat in de huidige samenleving het 'ieder voor zich' hoogtij viert, is het toch de taak van de overheid om voor een bepaald minimumniveau van openbaar vervoer te zorgen. Daar bij zij opgemerkt dat de overheid wél mag, zelfs moet aanspreken op ieders verantwoordelijkheid voor de medemens. Over de manier waarop de overheid haar bemoeienis het beste kan vormgeven, geeft deze notie geen aanwijzingen.

Notie 2: eigendom

Bij eigendom gaat het erom of productie in het algemeen en productiemiddelen in het bijzonder in particuliere handen liggen, of collectief bezit zijn.

De humanistische invulling van het eigendomsbegrip laat zich kenmerken door het principe van het absolute bezit. Eigendom is de hoogste vorm bezit: je kunt er alle rechten op laten gelden. Vanuit christelijk perspectief is eigendom nooit absoluut: alles behoort in principe aan God toe en de mens is er rentmeester van. Als rentmeester is de mens wel eigenaar ten opzichte van de medemens. Ieder mens moet toegang hebben tot de productiemiddelen om zijn persoonlijk rentmeesterschap waar te kunnen maken. Mensen die niet meer kunnen werken, hebben recht op barmhartigheid en op leniging van de basisbehoeften.

Openbaar vervoer

De normatieve invulling van het begrip eigendom geeft nog geen aanwijzingen voor de organisatie van het openbaar vervoer. Zowel het meer humanistische als het christelijk perspectief laat ruimte voor particulier eigendom en publiek eigendom. Wel zou het uitgangspunt dat mensen die niet zelf geen toegang hebben tot de productiemiddelen in hun basisbehoeften gelenigd moeten worden, weer kunnen leiden tot een pleidooi van een gegarandeerde minimumvoorziening van openbaar vervoer. Maar in wezen is dat hetzelfde argument als die voortvloeit uit de drijfveer van de naastenliefde.

Notie 3: coördinatie

Het proces van productie, ruil, consumptie en verdeling bestaat uit talloze activiteiten van een groot aantal mensen. Deze activiteiten moeten op elkaar worden afgestemd. De vraag is hoe of door wie dat gebeurt. Er bestaan twee hoofdvormen van coördinatie: coördinatie door de overheid en coördinatie door de markt. Daartussen zou je nog een derde vorm kunnen onderscheiden: het particulier initiatief; coördinatie door het maatschappelijk middenveld. Op dit terrein ligt het vraagstuk van de marktwerking. In hoeverre kunnen of mogen taken aan het marktmechanisme worden overgelaten of juist door de overheid in handen worden gehouden. Zoals eerder beschreven is marktwerking het proces waar de sector van het openbaar vervoer zich in bevindt en bestaat er onduidelijkheid over de vraag welke taken de overheid op zich zou moeten nemen en welke niet.

Normatieve invulling

Het humanisme stelt de autonome mens centraal. Het humanisme maakte een einde aan de hiërarchie van rangen en standen zoals dat in Middeleeuwen bestond, en stelde dat de coördinatie van economische activiteiten voortaan plaats moest vinden tussen vrije en gelijke mensen die primair w/orden gedreven door eigenbelang. Adam Smith, de grondlegger van de klassiek economische theorieën, leerde dat marktprijzen voor iedereen rechtvaardig zijn en uiteindelijk ook voor iedereen voordelig zijn. Voor de overheid zag Smith slechts een marginale rol weggelegd.

De Bijbelse invulling van de coördinatienotie ligt wat moeilijker. Er zijn hier weinig Bijbelse gegevens over beschikbaar. Bestudering van deze weinige gegevens levert de algemene conclusie op dat de markt een uitstekend coördinatiemechanisme kan zijn, maar dat in grotere verbanden dit mechanisme moet worden gecorrigeerd of vervangen door andere methoden van afstemming die recht doen aan de eigenheid en de verantwoordelijkheid van de leefverbanden. Kleinschalige en decentrale besluitvormingsprocessen hebben daarbij de voorkeur. Ik teken hierbij aan dat, zoals ik bij de eerste notie opmerkte, er verschillende verantwoordelijkheden zijn die inderdaad in de eerste plaats bij kleinschalige en decentrale leefverbanden liggen. Maar als ze daar niet of onvoldoende worden opgepakt, is het toch de verantwoordelijkheid van de overheid om voor een (mirumum-) voorziening te zorgen.

Openbaar vervoer

Omdat de christelijke invulling van de notie niet tot hele concrete richtlijnen leidt, is het moeilijk deze toe te passen op een praktisch onder­ werp als openbaar vervoer. Aan het pleidooi voor kleinschalige en decentrale besluitvormingsprocessen is al gedeeltelijk recht gedaan door de decentralisatie van OV-bevoegdheden naar gemeenten en provincies. Maar de kern van de discussie binnen het openbaar vervoer gaat toch over de vraag welke bevoegdheden de overheid in handen moet houden en wat aan de markt kan worden overgelaten. Voor de oplossing van dit probleem geeft de verhandeling over de normatieve invulling van de coördinatie geen aanwijzingen.

"Vanuit christelijk perspectief is eigendom nooit absoluut"

Notie 4: Effectiviteit

De kernnotie 'effectiviteit' heeft betrekking op de waardering van de uitkomsten van het economisch handelen. Deze notie is nauw gekoppeld aan de drijfveren. De drijfveren bepalen het doel van het economisch handelen en de notie 'effectiviteit' bepaalt hoe je de uitkomsten van dit handelen waardeert.

Normatieve invulling

Gegeven de veronderstelde rationaliteit en het motief van eigenbelang als invulling van de drijfveren, blijft er vanuit humanistisch perspectief voor de invulling van effectiviteit alleen de doelmatigheid maar over. Een activiteit is dan het meest effectief wanneer deze het meest doelmatig is geweest.

Vanuit christelijk perspectief staat bij de beoordeling van de effectiviteit een simultane realisatie van normen centraal. Enerzijds is doelmatigheid een belangrijk ijkpunt. Maar alleen voor zover deze doelmatigheid geen tekort doet aan de liefde tot God en de naasten.

Die laatste zijn ook belangrijke ijkpunten.

Openbaar vervoer

Voor de organisatie van het openbaar vervoer levert dit weer een in-

zicht op. De doelmatigheid van de gekozen organisatievorm is belangrijk, maar er hoeft met speciaal voor de meest doelmatige oplossing voor het openbaar vervoer gekozen te worden. Een systeem dat minder doelmatig is, kan de voorkeur hebben wanneer dit systeem een duidelijk socialer karakter draagt. Volledig vrije marktwerking bijvoorbeeld zou de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer drastisch doen stijgen tot op of over de 100%. Tegelijkertijd zou dit betekenen dat grote delen van het platteland verstoken zouden blijven van openbaar vervoer, wat tot sociale uitsluiting van velen zou kunnen leiden. Een minder doelmatig openbaar vervoer dat een grotere landelijke 'dekking' heeft, is dan te verkiezen. Maar de doelmatigheid mag niet uit het oog worden verloren, het gaat immers om een simultane realisatie van normen. Bij de uiteindelijke vormgeving van de organisatie moet doelmatigheid daarom zeker een rol spelen.

"Het 'beginsel' kan een kleinere rol in de sector van het openbaar vervoer vervullen dan het 'belang'."

Openbaar vervoer: tussen beginsel en belang

Het is toch lastiger dan het lijkt om vanuit algemene normatieve uitgangspunten tot een concreet standpunt te komen. Als ik de invulling van de verschillende noties bekijken, moet ik tot de conclusie komen dat het 'beginsel' een kleinere rol in de sector van het openbaar vervoer kan vervullen dan het 'belang'. Het enige duidelijke punt dat uit de analyse naar voren komt, is het openbaar vervoer niet geheel aan de markt mag worden overgelaten. De overheid heeft hier onmiskenbaar een taak in. Volledig vrije marktwerking in deze sector zou onaanvaardbare sociale gevolgen kunnen hebben, doordat in sommige buitengebieden mensen zonder auto in een sociaal isolement zouden kunnen raken. Op grond van de zorg voor naaste moet dat vermeden worden. En als medeburgers dat niet voldoende opvangen, ligt er een taak voor overheid.

Maar dan blijft de belangrijkste vraag hoe je die overheidsbemoeienis vormgeeft. De conceptwet Personenvervoer 2000, zoals die nu bij de Tweede Kamer ligt, kiest er voor om de decentrale overheden als opdrachtgever het openbaar vervoer openbaar te laten aanbesteden. Vanuit de aangedragen handvatten lijkt dit geen onaardige oplossing te zijn. Ten eerste mogen de decentrale overheden vastleggen wat de minimumvoorzienmg van openbaar vervoer is. Er wordt met deze oplossing dus recht gedaan aan het vanuit het beginsel geformuleerde uitgangspunt dat de overheid een minimumniveau van vervoer moet garanderen. Ten tweede is het zo dat de decentrale overheden de aanbestedingen op zich nemen, zodat enigszins rekening kan worden gehouden met lokale karakteristieken. Ten derde lijkt het erop dat de gekozen oplossing zeker geen ondoelmatige is. Hoe het in de praktijk uit zal pakken valt nog te bezien, maar de aanbestedingen vormen zeker een prikkel richting de bedrijven om een scherpe aanbieding te doen, dus om eens goed naar de kosten te kijken. Een dergelijke prikkel zal een positieve invloed hebben op de doelmatigheid.

Concluderend lijkt het mij dat vanuit christelijk perspectief positief naar de wetsvoorstellen gekeken mag worden. Natuurlijk is het zo dat er kritisch gekeken mag en moet worden naar de drijfveren achter het overheidsbeleid. De paarse coalitie lijkt met een zeer sterk marktwerkingsgeloof behept te zijn. Dat moet aan de kaak worden gesteld, zeker wanneer het gaat om bijvoorbeeld onderwijs of ziekenzorg. Maar ik zie niet in dat deze constatering tot een afwijzing van meer marktwerking in het openbaar vervoer zou moeten leiden. Sterker nog, vanuit christelijk perspectief lijken de plannen een geschikte organisatievorm te behelzen. Op kleinere punten zoals concessieduur, grootte van de concessiegebieden en landelijke integratie is zeker kritiek uit te oefenen, maar voor wat betreft de hoofdlijnen lijkt mij een positieve insteek gerechtvaardigd. Tenslotte wil ik nogmaals mijn waardering voor de nota uitspreken: een evenwichtig, diepgaand, helder en praktisch werk. Het heeft bij mij tot een beter inzicht gebracht van de verhouding tussen christelijk geloof en economisch denken. Alleen voor wat betreft de huidige discussie rond het openbaar vervoer is het belang hiervan toch enigszins beperkt gebleken. Ik ben van mening dat het oplossen van vragen rond de organisatie van openbaar vervoer van een dergelijk praktische aard is, dat nietnormatieve afwegingen de doorslag geven, zij het binnen de vanuit christelijke beginselen geformuleerde randvoorwaarde van een door de overheid gegarandeerde minimum vervoersvoorziening.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen