Beleidsmeerderheden en consensuspolitiek

Abraham Kuyper was predikant en een markant politicus die in 1879 de eerste politieke partij oprichtte, de Antirevolutionaire Partij (ARP). Ook introduceerde Kuyper de antithese: de tegenstelling tussen christelijke en niet-christelijke politiek. In feite was dit een oproep aan christenen (zowel protestanten als katholieken) om de krachten te bundelen om politieke tegenstanders als socialisten en liberalen het hoofd te bieden. ¹ Hoewel het begrip als zodanig in onbruik is geraakt, is de tegenstelling tussen seculiere partijen en christelijke partijen die ermee aangeduid werd, ook op lokaal niveau goed zichtbaar. In dit artikel wordt een onderzoek gepresenteerd naar consensuspolitiek op lokaal niveau, door aan de hand van een specifieke casus – de zondagsopenstelling van winkels verschillende typen coalities met elkaar te vergelijken.

Waarom?

In de wetenschappelijke literatuur is een debat gevoerd over verklaringen van consensuspoli-

Op lokaal niveau is in elke gemeente sprake van een beleidsmeerderheid: wanneer men uitgaat van de tegenstelling tussen seculiere en christelijke partijen, kan dat zowel een seculiere als een christelijke beleidsmeerderheid zijn. Maar wanneer er een langere tijd een vaste (permanente) meerderheid is, dan zou dat, in lijn met Andeweg, ⁴ een factor kunnen zijn die consensuspolitiek op lokaal niveau minder waarschijnlijk maakt. In de literatuur wordt gesuggereerd dat wanneer men uitgaat van consensuspolitiek als strategische overweging, er door een permanente beleidsmeerderheid geen of weinig rekening gehouden zou worden met minderheden. 5 Wanneer het zoeken naar consensus echter is ingegeven door een ‘historisch gegroeide inschikkelijkheid van lokale elites sinds de 17e eeuw’, dan zou men verwachten dat een permanente beleidsmeerderheid ook rekening houdt met minderheden, zoals men dat van oudsher heeft gedaan. 6

Maar wat is consensuspolitiek? Ik volg de definitie van Beyers, Vollaard en Dumont: ‘een manier van besluitvorming (1) op eliteniveau, waarbij (2) zoveel mogelijk politieke actoren betrokken zijn, (3) op een coöperatieve manier, (4) waarbij besluitvorming met een nipte meerderheid wordt getracht te voorkomen’ ⁷ (eigen vertaling). In dit artikel wil ik nagaan of verschillende beleidsmeerderheden leiden tot andere manieren van politiek bedrijven. De hoofdvraag is: leidt een permanente beleidsmeerderheid tot minder consensuspolitiek? Door de winkeltijdenwet te nemen als casus, worden daarnaast mogelijke gevolgen zichtbaar van de decentralisering van de winkeltijdenwet. Op voorhand werd gevreesd voor grote verschillen tussen gemeenten. Het is de vraag of die vrees terecht is geweest.

Werkwijze

Beleidsmeerderheden kunnen tot uiting komen in de samenstelling van coalities, maar zeker niet minder bij salient issues: beleidsthema’s waarbij scheidslijnen zichtbaar worden in de gemeenteraad. Sinds enkele jaren is de besluitvorming over de winkeltijdenwet gedecentraliseerd naar lokaal niveau. De winkeltijdenwet bepaalt op welke dagen en tijdstippen winkels geopend mogen zijn. Hierdoor is dit vraagstuk op de agenda van elke gemeenteraad terechtgekomen. Dat maakt deze casus zeer geschikt voor dit onderzoek naar de verhouding tussen een vaste beleidsmeerderheid en consensuspolitiek. De openstelling van winkels op zondag is niet alleen een voorbeeld van een besluit op grond van de winkeltijdenwet, maar ook een voorbeeld van een thema waarop christelijke en seculiere partijen fundamenteel van mening verschillen. Christelijke partijen zijn in dit onderzoek partijen die zich baseren op de Bijbel. Dat zijn de landelijke partijen CDA, ChristenUnie en SGP. Daarnaast zijn er enkele lokale christelijke partijen.

Voor dit onderzoek zijn ‘een permanente beleidsmeerderheid’ en ‘consensuspolitiek’ als volgt meetbaar gemaakt. Een ‘permanente beleidsmeerderheid’ is gedefinieerd als een beleidsmeerderheid wanneer ofwel de seculiere partijen ofwel de christelijke partijen twee raadsperiodes op rij een meerderheid van zetels bezitten in de gemeenteraad. Voor de samenstelling van gemeenteraden in de afgelopen twee raadsperiodes 2010-2014 en 2014-2018 is onderstaande categorisering gemaakt.

Vier categorieën permanente beleidsmeerderheid:

1. Twee periodes seculier

2. Vorige periode christelijk, huidige periode seculier

3. Vorige periode seculier, huidige periode christelijk

4. Twee periodes christelijk Daarnaast zijn alle colleges van B&W gecatego riseerd, waarbij 12 december 2016 als meetmoment genomen is. 8 Er zijn grofweg drie categorieën colleges te onderscheiden: colleges die in de gemeenteraad rusten op louter seculiere partijen, op zowel seculiere als christelijke partijen of op louter christelijke partijen. Voor de colleges die rusten op zowel seculiere als christelijke partijen is een nadere categorisering gemaakt naar de dominantie in de coalitie; een coalitie kan voor wat betreft zeteltallen gedomineerd worden door seculiere of christelijke partijen, of de gezamenlijke seculiere en gezamenlijke christelijke fracties die deelnemen aan een coalitie zijn van gelijke grootte.

Vijf categorieën colleges:

A. Seculier college (college rust op een coalitie van louter seculiere partijen)

B. Seculier gedomineerd gemengd college (college rust op een coalitie van zowel seculiere als christelijke partijen, maar seculiere partijen bezitten meer raadszetels dan de christelijke partijen)

C. Exact gebalanceerd gemengd college

D. Christelijk gedomineerd gemengd college (college rust op een coalitie van zowel seculiere als christelijke partijen, maar christelijke partijen bezitten meer raadszetels dan de seculiere partijen)

E. Christelijk college (college rust op een coalitie van louter christelijke partijen)

De gemeenten zijn ook in verschillende categorieën ingedeeld op basis van de uitkomst van de besluitvorming rond de winkeltijdenwet. Daarbij zijn drie beleidsuitkomsten mogelijk. Hierbij is uitgegaan van het huidige beleid in gemeenten. Een expliciete keuze om een bestaande verordening voor zondagsopenstelling niet aan te passen, zoals geformuleerd in bijvoorbeeld een coalitieakkoord, is daarbij ook gecategoriseerd als beleidsuitkomst.

Drie categorieën mogelijke beleidsuitkomsten:

1. Volledige zondagsopenstelling (52 zondagen per jaar)

2. Beperkte zondagsopenstelling (bijv. 12, 24 of 36 zondagen per jaar)

3. Geen zondagsopenstelling Niet alleen de uitkomst van de besluitvorming is gecategoriseerd, ook het draagvlak voor deze uitkomst is in categorieën ondergebracht. Daarmee is in kaart gebracht in hoeverre een beleidsuitkomst kan rekenen op een ‘nipte meerderheid’ of op een ruime meerderheid ‘waarbij besluitvorming met een eenvoudige meerderheid wordt getracht te voorkomen’. In dit onderzoek is niet zozeer de vraag relevant hoeveel partijen betrokken zijn, maar veel meer de vraag of het draagvlak over de grenzen van de beleidsmeerderheid reikt. Als dat het geval is, kan men spreken van consensuspolitiek; er is immers ‘besluitvorming met een eenvoudige meerderheid (…) getracht te voorkomen’. ⁹

Drie categorieën draagvlak beleidsuitkomst winkeltijdenwet:

I. Louter seculiere partijen

II. Louter christelijke partijen

III. Zowel seculiere als christelijke partijen

Met behulp van statistische analyse zijn verbanden gezocht tussen enerzijds de samenstelling van colleges (als afgeleide van beleidsmeerderheden) en anderzijds de aanwezigheid van consensuspolitiek op lokaal niveau. Aan de hand van de onderzoeksresultaten worden in het vervolg van dit artikel uitspraken gedaan over de waarschijnlijkheid van een consensusoplossing bij permanente beleidsmeerderheden, en op abstracter niveau of op lokaal niveau consensuspolitiek wordt ingegeven door traditie of door strategische overwegingen.

Dataselectie en bevindingen

Uit elk van de bestaande datasets ‘permanente seculiere beleidsmeerderheid’ (totaal 347 gemeenten) en ‘permanente christelijke beleidsmeerderheid’ (totaal 26 gemeenten) zijn twee aselecte steekproeven getrokken, elk twintig cases groot. Deze veertig gemeenten zijn aangevuld met de tien gemeenten die, als gevolg van veranderde verhoudingen na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014, geen permanente beleidsmeerderheid hadden. Hieronder zijn zeven gemeenteraden waarbij de christelijke partijen de meerderheid wonnen ten koste van seculiere partijen en drie gemeenten waar het omgekeerde het geval was.

In vier van de vijftig gemeenten (8%) rustte het college op louter seculiere partijen, in zeven gemeenten (14%) op louter christelijke partijen. In de dataset kwam een gemengd college verreweg het vaakst voor: 39 keer (78%). Vier daarvan (8%) kenden een exact gelijke verhouding tussen seculiere en christelijke partijen, terwijl 16 gemengde colleges (32%) werden gedomineerd door seculiere en 19 colleges (38%) door christelijke partijen.

Beleidsuitkomsten

In de vijftig onderzochte gemeenten was in meerderheid van de gevallen geen zondagsopenstelling van winkels toegestaan (27 gemeenten, 54%). In elf gemeenten (22%) was een beperkte mogelijkheid tot zondagsopenstelling en in 12 gemeenten (24%) was de zondagsopenstelling van winkels volledig vrijgegeven. ¹⁰ In een deel van de gemeenten had in een vorige raadsperiode reeds besluitvorming plaatsgevonden over zondagsopenstelling voor winkels. Dat betekende echter niet dat in die gemeenten geen besluit genomen is: soms werd besloten om het aantal koopzondagen verder te verruimen. In weer andere gevallen besloot de gemeenteraad het aantal koopzondagen niet aan te passen. Laatstgenoemd besluit kwam met name voor wanneer er geen of beperkte zondagsopenstelling was. De beleidsuitkomst werd doorgaans (maar niet uitsluitend) vermeld in het coalitieakkoord.

Draagvlak

Ook het draagvlak van bovengenoemde beleidsuitkomsten is onderzocht. ¹¹ In 80% (40 gemeenten) van de onderzochte gemeenten werd de beleidsuitkomst gesteund door zowel seculiere als christelijke partijen. In drie gemeenten (6%) stemden alleen seculiere partijen in, terwijl in zeven gemeenten (14%) alleen de christelijke partijen hun fiat gaven voor de beleidsuitkomst. Op basis van deze cijfers zou de verleiding groot kunnen zijn om voorbarige conclusies te trekken. Zo kan het hoge percentage (80%) gemeenten waarbij over de grenzen van de beleidsmeerderheid heen met de beleidsuitkomst werd ingestemd, de suggestie wekken dat er bij permanente beleidsmeerderheden niet minder sprake is van consensuspolitiek. Er is dan immers ‘besluitvorming met een eenvoudige meerderheid (…) getracht te voorkomen’. ¹²

Toch is die conclusie te voorbarig. In de dataset bestaat namelijk verreweg het grootste aantal colleges uit ten minste een christelijke partij; er zijn slechts vier colleges (8%) in de dataset die rusten op louter seculiere partijen. Wanneer men uitgaat van instemming door alle collegepartijen, dan is het niet verwonderlijk dat in 80% van de gemeenten in de dataset de beleidsuitkomst door zowel seculiere als christelijke partijen wordt gesteund en in 14% van de gemeenten alleen de christelijke partijen de beleidsuitkomst steunden. Deze cijfers komen nagenoeg exact overeen met de collegesamenstelling van de gemeenten in de dataset. Een uitzondering vormt de gemeente Westvoorne: daar heeft het CDA in een vorige raadsperiode in het college een compromis bereikt met haar seculiere coalitiegenoten om te komen tot beperkte zondagsopenstelling (26 koopzondagen per jaar). In de huidige raadsperiode hebben de collegepartijen (ditmaal zonder het CDA in het college) de huidige regeling voor zondagsopenstelling niet willen wijzigen, waar het CDA zich in kon vinden. Westvoorne is de enige casus in dit onderzoek waarin het draagvlak onder seculiere en christelijke partijen voor de beleidsuitkomst afweek van de samenstelling van het college.

Beleidsmeerderheden en collegesamenstelling

Vormt de samenstelling van een college een indicator voor een bepaalde afweging bij consensuspolitiek? Wanneer uitgegaan wordt van consensuspolitiek als strategische keuze, dan is het niet rationeel om een college te vormen dat qua samenstelling de grenzen van de (seculiere of christelijke) permanente beleidsmeerderheid overstijgt. Wanneer men echter uitgaat van een historisch gegroeide gewoonte (of zelfs traditie) om consensuspolitiek te bedrijven, dan is een gemengd college de meest waarschijnlijke uitkomst, ongeacht de beleidsmeerderheid.

Bij de twintig gemeenten met een seculiere permanente beleidsmeerderheid, waren drie gemeenten met een college van louter seculiere partijen tegenover zeventien gemengde colleges. Veertien van de zeventien gemengde colleges werden gedomineerd door seculiere partijen, bij een gemeente (Wierden) waren de verhoudingen in het college tussen seculiere en christelijke partijen exact gelijk. Opmerkelijk is dat in twee gemeenten met een seculiere permanente beleidsmeerderheid er een christelijk gedomineerd gemengd college was. Maar wanneer die twee gemeenten (Kapelle en Montferland) nader bezien worden, blijkt dat de verhouding tussen christelijke partijen en seculiere partijen slechts één zetel verschilt. In geen van de gemeenten met een seculiere permanente beleidsmeerderheid bestond het college geheel uit christelijke partijen.

Onder de twintig gemeenten met een christelijke permanente beleidsmeerderheid, waren (niet geheel verbazingwekkend) geen gemeenten met een college van enkel seculiere partijen. Ook waren er geen gemeenten met een seculiere dominantie in een gemengd college onder de gemeenten met een christelijke permanente beleidsmeerderheid. Van deze twintig gemeenten hadden 14 gemeenten een gemengd college. Bij drie daarvan was de verhouding tussen seculiere en christelijke partijen in het college exact in balans. De andere elf gemeenten kenden een gemengd college met christelijke dominantie. De overige zes gemeenten hadden een college dat geheel uit christelijke partijen was samengesteld.

Veranderde beleidsmeerderheid

De tien gemeenten met een veranderde beleidsmeerderheid lieten een helder patroon zien, voor zover daarvan gesproken kan worden bij een dergelijk aantal cases. Men zou kunnen verwachten dat wanneer verhoudingen voor een beleidsmeerderheid veranderd zijn, dat de ‘nieuwe’ beleidsmeerderheid whaar positie zou uitbuiten en zich zou bedienen van alles wat door de vorige beleidsmeerderheid onmogelijk was. En als een beleidsmeerderheid is veranderd, is dat een gevolg van een electorale nederlaag van een van beide ‘kampen’. Aangezien een partij die (aanzienlijk) verloren heeft in de regel niet in een coalitie stapt, is het te verwachten dat colleges in gemeenten met een veranderde beleidsmeerderheid samengesteld zullen zijn overeenkomstig de nieuwe beleidsmeerderheid. In deze concrete gevallen zou men in gemeenten waar een seculiere permanente beleidsmeerderheid is overgegaan in een christelijke beleidsmeerderheid, verwachten dat het college gedomineerd wordt of zelfs louter bestaat uit christelijke partijen. Vice versa valt eenzelfde effect te verwachten: een louter seculier of een seculier gedomineerd gemengd college als de christelijke beleidsmeerderheid is weggevallen en veranderd in een seculiere beleidsmeerderheid.

In de tien gemeenten waarbij er sprake was van een veranderde meerderheid, blijkt de hierboven omschreven ontwikkeling zich in grote lijnen inderdaad te hebben voorgedaan. Van de zeven gemeenten waarbij de beleidsmeerderheid christelijk is geworden, waren er zes met een door christelijke partijen gedomineerd gemengd college. Alleen in de gemeente Scherpenzeel was een louter christelijk college gevormd nadat de beleidsmeerderheid christelijk werd. In de drie gemeenten waar de christelijke partijen hun meerderheid verloren aan de seculiere partijen, werd in twee gemeenten (Hardinxveld-Giessendam en Woudenberg) een seculier gedomineerd gemengd college gevormd.

Ook in de gemeente Nijkerk verschoof de beleidsmeerderheid van de christelijke partijen naar de seculiere partijen, maar daar werd aanvankelijk een christelijk gedomineerd gemengd college gevormd van CDA (dat een zetel verloren had), CU-SGP (dat een zetel gewonnen had) en VVD (dat ook een zetel gewonnen had). In de nacht van 30 juni 2015 viel dat college echter over een door collegepartij VVD ingediende motie waarin het college werd opgeroepen over te gaan tot zondagsopenstelling van winkels. Ondanks de val van het college, werd de motie toch aangenomen door de raad, waarbij de stemverhouding exact volgens de grenzen van de (seculiere) beleidsmeerderheid verliep. Een nieuw college werd gevormd van louter seculiere partijen dat een volledige zondagsopenstelling voor winkels doorvoerde. Als dit onderzoek alleen déze casus zou behandelen, dan zou de uitkomst helder zijn: de beleidsmeerderheid is doorslaggevend voor de beleidsuitkomst, waaruit volgt dat consensuspolitiek op lokaal niveau

wordt ingegeven door strategische overwegingen en niet zozeer door historisch gegroeide gewoonten.

Conclusies

Op basis van voorgaand onderzoek zijn twee conclusies te trekken. 1. Voor het draagvlak zijn de beleidsmeerderheid noch beleidsuitkomst van belang, maar telt vooral de collegesamenstelling. Dat is logisch, want in veel coalitieakkoorden werd het punt van de zondagsopenstelling expliciet genoemd. 2. Voor de beleidsuitkomst is de beleidsmeerderheid van significante betekenis, terwijl de collegesamenstelling van minder groot belang is.

Noten

1 Wielenga, 2010, p. 9; Andeweg & Irwin, 2009, p. 69.

2 Andeweg, 2000, p. 521.

3 Pennings, 1993, pp. 100-101; Daalder, 2011, p. 241; Randeraad & Wolffram, 1998, p. 36. 4

4 Andeweg 2000, p. 520.

5 Andeweg 2000, p. 520.

6 Pennings 1993, p. 100

7 Beyers, Vollaard en Dumont 2015, p. 4 (eigen vertaling).

8 Op dat moment was er één gemeente zonder college (Bunnik); enkele dagen later viel het Woerdense college (nota bene over koopzondagen), maar dat college valt nog wel binnen de kaders van dit onderzoek.

9 Beyers, Vollaard, & Dumont, 2015, p. 4.

10 Hierbij is uitgegaan van de huidige winkelopenstelling en gebruikgemaakt van gegevens van de gemeentelijke websites.

11 Hierbij is gebruikgemaakt van gegevens van websites van de lokale (afdelingen van landelijke) partijen en coalitieakkoorden.

12 Beyers, Vollaard, & Dumont, 2015, p. 4.

Literatuur

Andeweg, R. B. (2000). Consociational Democracy. Annual Review of Political Science, 3, 509-536.

Andeweg, R. B., & Irwin, G. A. (2009). Governance and Politics of the Netherlands. Basingstoke: Palgrave Macmillan Ltd.

Beyers, J., Vollaard, H., & Dumont, P. (2015). European Integration and Consensus Politics in the Low Countries. New York: Routledge.

Boogaard, G. (2015). Van Afspiegelingscolleges naar Procescolleges. Decentrale coalitievorming in 2014. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 6(4), 330-344.

Daalder, H. (2011). Lecture II: The Netherlands: Prototype of Consociationalism? In H. Daalder, State

Formation, Parties and Democracy: Studies in Comparative European Politics (pp. 235-245). Essex: ECPR Press.

Pennings, P. (1993). Verzuiling: Consensus en Controverse. In U. Becker (Ed.), Nederlandse Politiek in Historisch en Vergelijkend Perspectief (pp. 97-120). Amsterdam: Spinhuis.

Randeraad, N., & Wolffram, D. (1998). De Nederlandse Bestuurscultuur in Historisch. In F. Hendriks, & T. Toonen (Eds.), Schikken en Plooien: De Stroperige Staat bij Nader Inzien (pp. 35-50). Assen: Van Gorcum.

Wielenga, F. (2010). Nederland in de Twintigste Eeuw. Amsterdam: Boom.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen