Bestuurlijke opschaling: de oplossing voor onvoldoende functionerende gemeenten?

In het regeerakkoord van het kabinet Rutte II (coalitie van de VVD en de PvdA) waren diverse ambities opgenomen ten aanzien van de schaalvergroting in het binnenlands bestuur. De provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland zouden worden samengevoegd. Ook andere provincies zouden moeten nadenken over schaalvergroting. Het aantal waterschappen zou van 26 moeten dalen tot hooguit 12. De provincies zouden met gemeenten moeten gaan overleggen over vergroting van de gemeentelij ke schaal. Ten laste van de gemeenten werden besparingen ingeboekt die zouden oplopen tot bijna € 1 miljard. Deze bezuiniging zou moeten leiden tot vermindering van het aantal gemeenten in de periode tot 2017 met 75. In 2025 zouden er nog 100 tot 150 gemeenten moeten bestaan. In datzelfde jaar zouden er in plaats van tien provincies vijf landsdelen zijn overgebleven.

Geen verplichte opschaling

In het regeerakkoord van het huidige kabinet Rutte III wordt het vooral aan gemeenten overgelaten of men wil komen tot opschaling, hoewel ook erkend wordt dat discussies hierover niet altijd een optimaal resultaat opleveren. In één adem wordt er aan toegevoegd: ‘Een proces van herindeling is gewenst voor gemeenten die langjarig en in hoge mate afhankelijk zijn van gemeenschappelijke regelingen voor essentiële taken.’ De min of meer verplichte opschaling werd dus afgeschaft, maar de al eerder ingeboekte besparingen bleven gehandhaafd. Over de eerdere voornemens aangaande provincies en waterschappen was niets meer te lezen.

Decentralisaties van rijksbeleid

De voorgenomen decentralisaties in het sociale domein zijn per 1 januari 2015 tot stand gekomen. Dat betekent dat de gemeenten verantwoordelijk zijn geworden voor de jeugdhulp (in plaats van de provincies), voor zorg en welzijn (de Wet maatschappelijke ondersteuning) en voor werk en inkomen (de Participatiewet). Deze omvangrijke stelselwijziging is gepaard gegaan met een stevige bezuiniging in de genoemde domeinen. Daarnaast is er een verplichting gekomen om de jeugdhulp via een gemeenschappelijke regeling met andere gemeenten uit te voeren.

Waar staan we op 1 januari 2019 in vergelijking met 1 januari 2013? Het aantal gemeenten is verminderd van 408 naar 355, dus minus 53. Tot 1 januari 2022 wordt voorzien dat er nog dertien gemeenten zullen worden samengevoegd tot zes nieuwe gemeenten. Het aantal provincies is niet verminderd. Het aantal waterschappen is teruggebracht van 25 naar 21. Hieronder laat ik een aantal overwegingen rondom gemeentelijke opschaling de revue passeren. Wie aan eind een eenduidige conclusie verwacht, moet ik op voorhand teleurstellen.

Bestuurskracht

In het verleden was een dominante reden om een gemeentelijke fusie te stimuleren of zelfs af te dwingen dat een kleine gemeente niet meer in staat was de gemeentelijke taken naar behoren uit te voeren. Uit allerlei bestuurskrachtmetingen of -onderzoeken bleek dat de taakuitvoering op de verschillende gemeentelijke beleidsvelden te wensen overliet: men had geen ruimte om echte prioriteiten te stellen, sommige wetten werden op minimale wijze uitgevoerd en er waren financiële problemen. De oplossing werd vaak gezocht in versterking van de samenwerking met andere gemeenten.

Bij meer recente discussies over gemeentelijke herindeling is het accent enigszins verschoven. Uiteraard is nog steeds het argument van belang dat gemeenten meer en meer moeite hebben om de taken zelfstandig uit te voeren. De betekenis van dit argument wordt versterkt door het gegeven dat er door de decentralisatie van een aantal taken meer verantwoordelijkheden bij de gemeenten zijn komen te liggen, waardoor de druk op de gemeentelijke organisatie (vanwege stevige bezuinigingen) is toegenomen. Er is echter een argument dat aan impact heeft gewonnen, zonder dat dit nu heel specifiek kan worden onderbouwd. En dat is dat de gemeente zelfstandig niet de mogelijkheid heeft de uitdagingen van de nabije toekomst van een goed antwoord te voorzien. Er wordt dan verwezen naar de economische positie van een gemeente of regio, naar de invoering van de nieuwe Omgevingswet, naar de energietransitie die als onderdeel van een breder klimaatbeleid gestalte moet krijgen. Kortom, om in de toekomst in de vaart der volkeren mee te kunnen, moet er opschaling plaatsvinden.

Opschaling vermijden door samenwerking?

Om te ‘ontkomen’ aan opschaling hebben gemeentebesturen in het (recente) verleden diverse uitwegen gezocht. De meest voor de hand liggende lijkt een versterking van de intergemeentelijke samenwerking via gemeenschappelijke regelingen. Daarbij moeten echter ook antwoorden worden gevonden op een aantal wezenlijke vragen. Ik noem er een paar. Tot welke domeinen strekt de samenwerking zich uit? Met andere woorden: is er een smalle of een brede samenwerking? Gaat de samenwerking alleen over de uitvoering van beleid dat door gemeenten (colleges of gemeenteraden) wordt vastgesteld of wordt het beleid door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling bepaald? Geldt voor de deelnemers een gewogen stemaandeel naar de grootte van de gemeente of gaat het om ‘one person, one vote’? Hoe is de controlerende rol van de gemeenteraden geregeld? Hebben raadsleden alleen via hun eigen gemeenteraad invloed of is er ook een regionaal orgaan waarin zij vertegenwoordigd zijn? En als dit laatste het geval is, hoe krijgt de vertegenwoordiging dan vorm?

De praktijk van de achterliggende jaren laat zien dat over al de voorgaande vragen intensief gediscussieerd wordt. Het is best ingewikkeld is om overeenstemming te bereiken. De discussies werken niet zelden verlammend op de voortgang van de inhoudelijke dossiers. Gemeenten zijn namelijk zo met zichzelf bezig, dat de gerichtheid op de ‘buitenwereld’ gering is. Daarbij blijft de oplossing voor het veronderstelde ‘democratisch tekort’ van samenwerkingsverbanden onbevredigend. Vrees is dat gemeenten er te afhankelijk van worden.

De keerzijde is dat bij opschaling de veronderstelling is dat het aantal ingewikkelde samenwerkingsverbanden fors kan worden teruggedrongen. Wie voor de aardigheid eens de RegioAtlas van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (www.regioatlas.nl) bekijkt, komt tot de ontdekking dat het aantal samenwerkingsverbanden waarin grotere gemeente deelnemen niet substantieel minder is dan van kleinere gemeenten. Er is dus volgens mij geen een-op-een relatie tussen de gemeentelijke schaal en het samenwerkingsverbanden.

Verhulde pressie tot opschaling?

Over gemeenschappelijke regelingen nog het volgende. Uitgangspunt is dat gemeenten zelf vrijwillig beslissen over de vraag met wie ze samenwerken. Het is uiteraard logisch dat dit met buurgemeenten gebeurt in een regionaal verband dat past bij het onderwerp waarop de samenwerking betrekking heeft. Het Rijk heeft echter bepaald dat op vier domeinen de samenwerking verplicht is; het heeft zelfs de schaal min of meer voorgeschreven. Het gaat om de veiligheidsregio’s, de omgevingsdiensten, de GGD’en en de jeugdhulp. Tel de budgetten die hierop betrekking hebben bij elkaar op en je hebt al een groot deel van het totale gemeentelijke budget. Het Rijk kan dus via deze regelingen behoorlijk sturen, zowel op inhoud als op financiën. Soms kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat deze sturing zo bewust is dat op een heel indirecte manier opschaling kan worden doorgedrukt.

Er zijn tot slot nog twee typen samenwerking, waarbij gemeenten ‘zich uitleveren’. De ene is een ambtelijke fusie, waarbij er één organisatie ontstaat die voor meerdere gemeenten werkt. De andere is een vorm van dienstverlening, waarbij een grotere gemeente heel veel taken voor een kleine uitvoert. Ik ga er nu aan voorbij allerlei vooren nadelen hiervan te benoemen. Het gegeven dat recent in een aantal gevallen deze vormen van samenwerking worden beëindigd, laat zien dat deze niet het beoogde resultaat hebben opgeleverd.

Participatie van burgers

Eigenlijk is het zoeken naar een antwoord op vraag naar de juiste gemeentelijke schaal tegelijkertijd ook een bespiegeling op de vraag ‘waar we het allemaal voor doen’. Hoe kunnen we de dienstverlening aan inwoners, bedrijven en instellingen zo goed mogelijk laten zijn? Hoe kunnen we inwoners betrekken bij discussies over hun dagelijkse leefomgeving of het sociale domein of de toekomst van het voorzieningenaan bod? In de kern gaat het dan om de vorm en inhoud van inwonerparticipatie. Of liever gezegd (en meegaand met de trend) om overheidsparticipatie. Wat betreft de meest uitgesproken vorm van participatie, namelijk deelname aan gemeenteraadsverkiezingen, is het interessant na te denken over het verband tussen de opkomst en de gemeentelijke schaal. In algemene zin daalt het opkomstpercentage bij gemeenteraadsverkiezingen al sinds de jaren tachtig. Evenzeer in algemene zin is de opkomst in kleinere gemeenten hoger dan in grotere gemeenten. Vanuit dat perspectief is gemeentelijke opschaling een richting die niet opkomstbevorderend werkt. Het is echter wel de vraag of de relatie zo heel direct te leggen is. De kans is groot dat we niet verder komen dan ‘als-dan-redeneringen’. We zien namelijk in grotere gemeenten dat de inwonerbetrokkenheid op een andere manier vorm en inhoud krijgt. Bewonerscomités, wijkraden, meedenkgroepen, werkgroepen bemoeien zich op velerlei manieren met het gemeentelijk beleid. Kennelijk is dit voor hen in een aantal opzichten van groter belang dan een keer in de vier jaar naar de stembus gaan, hoezeer dat ook gewenst zou zijn. Laat onderzoek maar uitwijzen door welke factoren inwonertevredenheid bepaald wordt. Tien tegen een dat dit niet ‘de politiek’ is.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen