Gemeenten: plaatselijke automaten of lokale autonomen?

Op 25 mei 2018 is het zover; de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) zal van toepassing worden. Sinds de inwerkingtreding in 2016 hebben gemeenten twee jaar de tijd gehad zich voor te bereiden op deze Europese verordening. De AVG vervangt de Europese privacyrichtlijn uit 1995 en vanaf 25 mei a.s. komen nationale privacywetten te vervallen. De AVG zorgt onder meer voor versterking en uitbreiding van privacyrechten; meer verantwoordelijkheden voor organisaties, waaronder het aanstellen van een functionaris voor de gegevensbescherming (FG). Daarnaast krijgen alle Europese privacytoezichthouders stevige bevoegdheden, waaronder de mogelijkheid om gigantische boetes op te leggen aan instanties die zich niet aan de AVG houden.

De implementatie van deze verordening, die direct van toepassing is op gemeenten zonder tussenkomst van de nationale wetgever (dit in tegenstelling tot Europese richtlijnen), is voor veel gemeenten een flinke klus. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) stelt zelfs dat het ‘onvermijdelijk is dat gemeenten in de praktijk tegen vragen en problemen aanlopen.’ ² Dit terwijl correcte implementatie en naleving van de verordening van groot belang is – een gebrekkige naleving kan een boete opleveren tot 20 miljoen euro. Een speciaal ingesteld Europees Comité ziet hierop toe. ³

In dit artikel zal ik ingaan op de relatie tussen Nederlandse gemeenten en de Europese Unie, toegespitst op de implementatie van Europese verordeningen door gemeenten. Tegen welke problemen lopen zij aan? Wordt er überhaupt wel geïmplementeerd? Zijn verordeningen wel de beste middelen om via gemeenten Europese regelgeving ten uitvoer te leggen? Wat staat er tegenover? Allereerst zal ik beknopt uiteen zetten wat de waarde is van lokale autonomie en op welke manier deze gewaarborgd kan blijven.

LOKALE AUTONOMIE

Wat wordt verstaan onder lokale autonomie? In de Grondwet staat dat het regelen en besturen van ‘de huishouding’ aan gemeenten wordt overgelaten (art. 124 Gw). Op basis van dit artikel heeft zich het leerstuk van lokale autonomie ontwikkeld, hoewel de term ‘autonomie’ zelf niet voorkomt in de Grondwet. Autonomie onderscheidt zich van medebewind, wat inhoudt dat gemeenten uitvoeren wat een hogere overheid aan regelgeving oplegt. Een definitie van autonomie is te vinden in het Europees handvest inzake lokale autonomie, waar het wordt omschreven als ‘het recht en het vermogen van lokale autoriteiten, binnen de grenzen van de wet, een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden krachtens hun eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren.’ ⁴ Nederland heeft dit verdrag met enkele voorbehouden goedgekeurd. Daardoor werkt dit verdrag rechtstreeks door in onze rechtsorde. Eén van de voorbehouden is dat gemeenten niet de mogelijkheid hebben zich tot de rechter te begeven wanneer in strijd met deze bepaling wordt gehandeld. ⁵ Met ‘het recht’ wordt bedoeld dat gemeenten voor een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden zaken kunnen regelen en beheren, tenzij een hogere regeling de bevoegdheid daartoe onttrekt. ⁶ Dit laatste is het geval bij Europese verordeningen. De beleidsvrijheid van gemeenten wordt hierdoor ernstig beperkt, wat de lokale autonomie sluipenderwijs inperkt.

CENTRALISATIEPOLITIEK

Hoewel het begrip lokale autonomie niet terug te vinden is in onze grondwet, wordt het wel grondwettelijk erkend. Hierin ligt naar mijn mening zowel voor het Rijk als gemeenten een belangrijke taak. De taak om te streven naar zo goed mogelijk bestuur, dat dicht bij de burgers staat. Juist in deze tijd waarin de Europese Unie een centralisatiepolitiek voert en het beleid zoveel mogelijk probeert te uniformeren, is het van groot belang te beseffen wat de betekenis is van het uitgangspunt van de lokale autonomie.

LOKAAL BESTUUR

Waarom is lokale autonomie zo belangrijk? Lokale autonomie wordt ook wel gepresenteerd als een rechtsbeginsel. ⁷ Het belang van lokale autonomie hangt samen met het belang van het lokaal bestuur. Dit laatste is van grote betekenis binnen de democratische rechtstaat. Dit onder meer omdat besluiten op het lokale niveau direct de leefomgeving raken van de burgers. Daarnaast kan een verband gezien worden in de samenstelling van de lokale bestuurlijke ordening en de culturele en maatschappelijke context van de gemeente. ‘De wijze waarop burgers maatschappelijk betrokken zijn (in verenigingen, in kerken, in sportclubs, in werkorganisaties, enz.) gaat betrekkelijk vloeiend over in politieke, bestuurlijke of belangenbetrokkenheid, niet alleen via personele unies, maar ook via organisatorische dwarsverbanden.’ ⁸ Uit dit citaat blijkt dat betrokkenheid op lokaal niveau van burgers essentieel is voor een goed functionerend lokaal bestuur. In de memorie van toelichting bij de Gemeentewet wordt dit belang onderkend: ‘De gemeenten nemen een zeer belangrijke plaats in ons staatsbestel in. Zij vormen de basiscellen van onze democratische staat.’

LOKALE IDENTITEIT

Lokale autonomie bevordert de plaatselijke democratie. Want, wat is de waarde van lokale democratie wanneer gemeenten een beperkte mate van beleidsvrijheid, een gelimiteerd takenpakket en weinig bevoegdheden hebben? De vraag stellen is haar beantwoorden. Daarnaast kan gewezen worden op het belang van lokale autonomie als het gaat om de gemeentelijke identiteit. ‘Er moet voldoende ruimte zijn om het beleid vorm en inhoud te geven aan de hand van de plaatselijke situatie en omstandigheden. De zelfstandige gemeente moet de belangen zelfstandig kunnen afwegen en het beleid daarop afstemmen.’ 10 Gemeenten hebben onvoldoende ruimte om de inhoud en vorm van Europese verordeningen te bepalen. Dit gaat ten koste van het eigen karakter van de gemeenten. Tenslotte geldt het ‘bekende’ maar niet minder belangrijke belang van lokale autonomie dat gemeenten beter in staat zijn dan het Rijk en de EU om maatwerk te leveren. 11 De gemeenten kennen immers de lokale context.

LOKALE FINANCIËN

De gevolgen van Europese verordeningen betreffen ook de gemeentelijke financiën. Implementatie van verordeningen kost namelijk geld; ambtenaren moeten worden vrijgespeeld en nieuwe software bijvoorbeeld aangeschaft. Geld dat vergaard zou kunnen worden uit Europese subsidies en fondsen – de enige geldstroom die vanuit Brussel direct naar gemeenten gaat. De resultaten van mijn steekproef onder een aantal gemeenten ¹² wijzen uit dat voornamelijk kleine gemeenten geen subsidies aanvragen, en dus ook niet ontvangen. De bekostiging van de implementatie van een Europese verordening komt dus ten laste van de eigen reserves of ‘algemene gelden’ van een gemeente. Dit duidt op een inperking van de financiële autonomie, om-dat gemeenten minder geld overhouden om hun eigen huishouding te bekostigen.

LOKALE CAPACITEITEN

Waarom ontvangen gemeenten geen Europese subsidies? Uit mijn steekproef wordt duidelijk dat gemeenten niet de expertise en mankracht hebben om dergelijke subsidies aan te vragen. Het aanvragen van een Europese subsidie vergt flink wat knowhow van gemeenten. Dit is nu juist datgene wat gemeenten vaak missen, volgens Haye Folkertsma, lid van de Nederlandse delegatie in het Monitoring Committee van Interreg Europe. ¹³ Een voorbeeld is Horizon2020, het grootste Europese subsidieprogramma voor innovatie en onderzoek. Uit dit fonds is 14,2 miljoen euro uitgesmeerd over een handjevol Nederlandse publieke organen, zoals gemeenten en onderwijsinstellingen. Grotere gemeenten als Amsterdam en Den Haag boeren goed. Hoewel het aantal euro’s ook tussen de grote gemeenten flink verschilt, komt geen enkele kleinere gemeente (minder dan 150.000 inwoners) in aanmerking voor gelden uit het fonds. Het ontbreekt gemeenten aan (financiële) capaciteit om dergelijke fondsen binnen de gemeentegrenzen te ontvangen.

Daarnaast is het gevolg van het ontbreken van knowhow en geld, zo blijkt uit de steekproef, dat een gemeente Europese verordeningen überhaupt niet implementeert. Hoewel implementatie verplicht is, is het geen vanzelfsprekendheid: ‘De lak is veel duurder dan de brief’, zo stelt een ambtenaar. ¹⁴ Dat is een interessante typering, omdat gebrekkige implementatie of niet implementeren grote politieke en financiële gevolgen kan hebben. Financieel omdat hoge boetes mogelijk zijn en politiek omdat de lidstaat, Nederland in dit geval, de kans loopt via de Europese Commissie een corrigerende tik te krijgen van het Hof van Justitie in Luxemburg. 15 Het geldgebrek is overigens niet de enige reden om implementatie na te laten. Voornamelijk kleine gemeenten geven aan dat verordeningen, maar ook richtlijnen, uit Brussel vaak ondoorzichtig zijn en niet concreet. Dit laatste is niet zo vreemd, omdat de EU vanuit haar harmonisatiegedachte verordeningen op identieke wijze toepasbaar acht op totaal verschillende gemeenten. De gemeente Torremolinos (Spanje) heeft een totaal andere politieke, culturele en geografische context dan bijvoorbeeld gemeente Woerden. Niet verwonderlijk dat gemeenten aangeven dat verordeningen en richtlijnen in de praktijk niet altijd concreet toepasbaar zijn.

LOKALE AUTOMATEN

Europese verordeningen, die in dit artikel centraal staan, zijn hét voorbeeld van uniformering van het gemeentelijk beleid van bovenaf. Of zoals de kritiek van Groen van Prinsterer luidde op het naar zijn oordeel te centralistische karakter van de ontwerp-Gemeentewet van 1851, en naar mijn mening ook van toepassing op de EU: ‘Door dergelijke wetten, worden geen autonomen, maar automaten en, wat bepaaldelijk deze voordracht betreft, plaatselijke automaten en centrale autocraten gevormd.’ ¹⁶ De gedachte dat verordeningen op ieder stukje EU-grond op dezelfde wijze geïmplementeerd kunnen worden, is misplaatst en reduceert gemeenten tot automaten, met autocratische kwaliteitsbewaking door het Rijk en Brussel. Verordeningen dienen geïmplementeerd te worden. Weigering of gebrekkige uitvoering hiervan kan verstrekkende politieke en financiële gevolgen hebben: het niet goed uitvoeren van de AVG kan de gemeente, zoals eerder aangegeven, een boete kosten die kan oplopen tot 20 miljoen euro. De toenemende regeldruk uit Brussel en de daarbij horende verantwoordingscultuur drukt steeds zwaarder op gemeenten. Dat dit funest is voor de eigen gemeentelijke ambities en eigen innovatieve geest, daarvoor mag wel wat meer aandacht zijn.

LOKALE SAMENWERKING

Uit het voorgaande blijkt dat de relatie tussen gemeentelijk beleid en Europese verordeningen niet optimaal is. Wat zijn mogelijke oplossingen om deze relatie te verbeteren en hoe kan de autonomie van gemeenten beter gewaarborgd blijven? De VNG adviseert in het licht van de AVG om als gemeenten met elkaar het gesprek aan te gaan. Door het uitwisselen van ervaringen en expertise hoeft niet steeds het wiel opnieuw uitgevonden te worden. ¹⁷ Een bruikbaar advies, ware het niet dat de gemeenten ook daadwerkelijk met elkaar om de tafel gingen. Grote gemeenten doen dit wel, bijvoorbeeld in het samenwerkingsverband G4. Kleine gemeenten, zo blijkt uit mijn steekproef, zien niet altijd de relevantie hiervan in, waardoor er onder andere in deze gemeenten een groot kennisgebrek is over Europese subsidie- en implementatiemogelijkheden. Uit mijn steekproef blijkt ook dat de kennis en kunde van gemeentelijke ambtenaren alleen in die gemeenten als voldoende worden gezien waar een aparte afdeling ‘Europese zaken’ of een beleidskader ‘Europa’ of ‘Europese samenwerking’ bestaat. In veel gemeenten zijn deze er niet, hetgeen het kennisgebrek eerder vergroot dan verkleint.

LOKALE CONTEXT

In de praktijk blijkt ook dat voornamelijk kleine gemeenten niet altijd goed weten om te gaan met Europese verordeningen. ‘Het implementeren van verordeningen is te veel werk voor een relatief kleine gemeente’, zo vertelde een ambtenaar mij. Een van de oorzaken hiervan is kennisgebrek bij de gemeenten zelf, maar ook de kloof tussen de context van de gemeente en de verordening (misfit) 18 – wat in ‘Brussel’ wordt bedacht is lokaal lang niet altijd naadloos toe te passen. Uniformering van beleid kan voor progressieve eurofielen een nobel streven zijn, maar getuigt meer van een steevast gebrek aan eerbiediging van het autonomiebeginsel, het subsidariteitsbeginsel en de norm ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. 19 Een ‘oplossing’ zou zijn om het aantal verordeningen terug te brengen en in te zetten op EU-richtlijnen. Een richtlijn moet namelijk omgezet worden door de nationale wetgever, waardoor het mogelijk is de regeling beter op de situatie van gemeenten toe te snijden èn bij te springen indien kleine gemeenten niet de juiste middelen tot hun beschikking hebben voor een juiste implementatie. Op deze manier kan onderscheid gemaakt worden tussen grote en kleine gemeenten. In het geval van Europese verordeningen heeft het Rijk in de huidige situatie enkel een intermediaire rol.

LOKAAL BUDGET

Daarnaast komt uit de steekproef naar voren dat gemeenten niet genoeg geldmiddelen hebben om de Europese verordeningen succesvol te implementeren. Dit gaat ten koste van de lokale autonomie. Het is belangrijk dat taken die voortvloeien uit verordeningen en andere Europese wet- en regelgeving vergezeld gaan met een toereikend budget, zodat gemeenten ook daadwerkelijk in staat zijn de opgelegde taken uit te voeren. Een oplossing kan gezien worden in de relatie tussen gemeenten en het Rijk. Op grond van de Gemeentewet ²⁰ is de rijksoverheid ver-plicht de kosten die zijn verbonden aan de uitvoering van medebewindtaken te vergoeden. 21 Waarom is een dergelijke verplichting niet opgenomen in het Verdrag betreffende de Europese Unie? Ik ben mij ervan bewust dat een dergelijke verandering lastig is te realiseren, maar een discussie over deze materie is op z’n minst noodzakelijk.

SLOTSOM

Duidelijk is geworden dat het zinvol is om de relatie tussen gemeenten en Europa nader te bezien en indien nodig te herzien. Voornamelijk kleine gemeenten voelen zich niet betrokken bij de Europese besluitvorming. Uit de steekproef die ik heb uitgevoerd, blijkt dat een grote minderheid van de ondervraagde gemeenten niet actief participeert binnen de al bestaande kanalen zoals het Comité van de Regio’s. Door de ‘afwezigheid’ van kleinere gemeenten op Europees niveau is het aannemelijk dat Europees beleid, verordeningen, niet altijd even makkelijk zijn te implementeren. Het zijn juist de gemeenten die beschikken over local presence: zij kennen de situatie ter plaatse en hebben ook het gezag om het beleid ter plaatse uit te voeren. Niet alleen vanuit de positie van de (kleine) gemeenten is deze herbezinning van belang, maar ook vanuit de EU zelf. Goede uitvoering van EU-beleid is gebaat bij een goede samenwerking met de gemeenten om effectief te kunnen zijn. Maar voorop staat het respect voor de lokale democratie. Daarom mogen gemeenten niet de dupe worden van ongewenste harmonisatiedrift vanuit Brussel, die ten koste gaat van de lokale autonomie.

NOTEN

1 Hartholt, S. (2017) Nederland niet klaar voor AVG.

2 VNG (2017, 12 4) Problemen rondom AVG onvermijdelijk.

3 Autoriteit Persoonsgegevens, 2018.

4 Artikel 3 lid 1 Europees handvest inzake lokale autonomie. 5

5 Tractatenblad 1987, nr. 63.

6 Kamerstukken II, 1976/77, 13 990, nr. 3, p. 5.

7 Dölle, A., & Elzinga, D. (1993). Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, p. 28; Verkade, W,. (1935) Overzicht der Staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke, p. 138.

8 Elzinga, D., & Dölle, A. (1996). Lokaal bestuur als fundament van het binnenlands bestuur.

9 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 9.

10 Weggeman, A., & e.a. (1997). Structuur in het bestuur: Een kritische visie op bestuurlijke vernieuwing, p. 58.

11 Zie Decentralisatienota 1980 en het advies van de commissie-Franssen (1992); Schaap, L., (2015) Lokaal Bestuur, p. 156.

12 Voor mijn bachelorscriptie Bestuurskunde (titel: Europeanisation of Dutch municipalities) heb ik een steekproef gehouden onder vijf grote, vijf middelgrote en vijf kleine gemeenten. Voorbeelden van grote gemeenten zijn Amsterdam en Utrecht. Voorbeelden van kleine gemeenten zijn de gemeenten Noord-Beveland en Ameland. Gekeken is of de variabelen subsidies, gemeentegrootte en participatie in netwerken van invloed zijn op de mate van europeanisering.

13 Hartholt, S. (2016, 11 03). Slim geld voor grote steden.

14 Reactie van een kleine gemeente uiy de steekproef (geanonimiseerd).

15 Artikel 258 VWEU ex artikel 226 TEC; artikel 169 E(E)C.

16 Oud, P. (1997). Staatkundige vormgeving in Nederland I 1840-1940, p. 34.

17 VNG. (2017, 12 4). ‘Problemen rondom AVG onvermijdelijk’; Dewachter, B.(2005) De geldpotten van Europa?, pp. 24-25.

18 Schucht, S. (2001). What can we learn from economics and political science analysis on the efficiency and effectiveness of policy implementation? pp. 44-45.

19 Verboom, J.J., (1992) Europa in Beweging, pp. 89-93.

20 Gemeentewet art. 108 lid 3.

21 Weggeman, A., & e.a. (1997). Structuur in het bestuur: Een kritische visie op bestuurlijke vernieuwing.

BIBLIOGRAFIE

• Autoriteit Persoonsgegevens. (2018, 01). Algemene informatie AVG. Opgehaald van autoriteitpersoonsgegevens.nl: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/avg-nieuwe-europeseprivacywetgeving/algemene-informatie-avg

• Derksen, W., & Salet, W. (1997). Bouwen aan het binnenlands bestuur. Den Haag.

• Dewachter, B. (2005). De geldpotten van Europa? Lokaal(1), pp. 24-25. Opgehaald van http://www. europadecentraal.nl/menu/793/Europees_milieubeleid_en_decentrale_overheden.html

• Dölle, A., & Elzinga, D. (1993). Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, deel 1. Groningen.

• Elzinga, D., & Dölle, A. (1996). Lokaal bestuur als fundament van het binnenlands bestuur. In W. Derksen, & W. Salet, Bouwen aan het binnenlands bestuur (pp. 70-74). Den Haag.

• Hartholt, S. (2016, 11 03). Slim geld voor grote steden. Opgehaald van binnenlandsbestuur.nl: http://www.binnenlandsbestuur.nl/juridisch/achtergrond/achtergrond/slim-geld-voor-grote-steden.9539 364.lynkx

• Hartholt, S. (2017, 11 27). Nederland niet klaar voor AVG. Opgehaald van binnenlandsbestuur.nl: http://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/nederland-niet-klaar-voor-avg.9575797.lynkx

• Oud, P. (1997). Staatkundige vormgeving in Nederland I 1840-1940. Assen: Gorcum B.V.

• Overheid.nl (sd). Europees Handvest inzake lokale autonomie, Straatsburg, 15-10-1985. Opgehaald van http://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/1991-07-01

• Schaap, L. (2015). Lokaal Bestuur . Dordrecht: Convoy Uitgevers.

• Schuchts, S. (2001). ‘What can we learn from economics and political science analysis on the efficiency and effectiveness of policy implementation?’ in: M. Glachant, Implementing Eurpean Environmental Policy. The Impacts of Directives in the Member States (New Horizons in Environmental Economics S.). Northampton: Edard Elgar Publishing.

• Tweede Kamer (1976/1977). Kamerstukken II, 1976/77, 13 990, nr. 3, p. 5. Den Haag.

• Verboom, J.J. e.a. (1992). Europa in Beweging. Houten: Den Hertog.

• Verkade, W. (1995). Overzicht der Staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke. Arnhem.

• VNG (2017, 12 4). ‘Problemen rondom AVG onvermijdelijk’. Opgehaald van binnenlandsbestuur.nl: http://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/problemen-rondom-avg-onvermijdelijk.9576 204.lynkx

• Weggeman, A. e.a. (1997). Structuur in het bestuur: Een kritische visie op bestuurlijke vernieuwing Houten: Den Hertog.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen