Variatie in het Amerikaanse Israëlbeleid

In het verleden is het vaker voorgekomen dat de VS verschillende posities innam tegenover Israël, soms zelfs tegengesteld aan de posities van bondgenoten. Zo veroordeelde de VS Israël, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk voor hun militaire acties tegen Egypte tijdens de Suezcrisis (1956). Omgekeerd steunde de VS Israël actief tijdens de Jom Kippoeroorlog (1973), anders dan de Europese bondgenoten (Nederland uitgezonderd). Verschillende auteurs beschrijven de toename van de Amerikaanse invloed in het Midden-Oosten in de tweede helft van de vorige eeuw. Daarom maak ik gebruik van de theorie van foreign policy change (verandering in buitenlandbeleid) om de volgende vraag te beantwoorden: Welke factoren kunnen verklaren waarom de VS Israël niet steunden in de Suezcrisis van 1956, maar wel in de oorlog van 1973?

De focus ligt hierbij op de analyse van de eerste (officiële) beleidsreactie op de crises van Amerikaanse zijde.

WAT WORDT GEZEGD IN DE LITERATUUR?

De meeste literatuur over het thema Amerikaans Israëlbeleid is beschrijvend en historisch van aard. Als redenen voor de afzijdigheid in 1956 worden onder andere ‘afleiding’ door aanstaande presidentsverkiezingen ² , de inschatting dat de schade voor Israël meeviel, en een verstoring van de pogingen om het communisme te bestrijden genoemd. ³ In 1973 steunde de VS Israël actief, wat zorgde voor een olie-embargo van Arabische zijde. Als motieven voor de Amerikaanse positie wordt de gedachte dat een sterk Israël de beste manier was om vrede in het Midden-Oosten te bewaren genoemd, alsmede de waarborging van Amerikaanse toegang tot Arabische olie. Na het conflict zouden de Amerikanen een goede machtsbasis in het Midden-Oosten hebben, met Israël als hub, zo was de gedachte. ⁴

Naast deze tijdgebonden verklaringen biedt de literatuur ook algemene verklaringen voor de variërende Amerikaanse positie. Allereerst komt de veranderende rol van de VS in de regio aan bod. ⁵ Een tweede algemene factor is de rol van de pro-Israëllobby in de VS. Mearsheimer en Walt stellen dat strategische noch morele argumenten Amerika’s steun voor Israël kunnen verklaren; de pro-Israëllobby is de cruciale factor die zich door de tijd heen ontwikkeld heeft. ⁶ Ten derde wordt gesteld dat als het gaat om partijpolitiek, publieke opinie en leiderschap, Republikeinse presidenten meer vrijheid hebben om de pro-Israëllobby te negeren dan Democratische presidenten, omdat Joden vooral Democratisch stemden. ⁷ Verder wordt in de literatuur vaak gewezen op de dynamiek van de Koude Oorlog.

THEORETISCH KADER EN HYPOTHESEN

Aan het einde van de Koude Oorlog schreef Charles Hermann zijn benadering van verandering in buitenlandbeleid. Het interessante hieraan is dat zowel binnenlandse als externe factoren worden meegenomen. Hermann beschrijft vier primaire factoren die verandering teweegbrengen. In de eerste plaats is er verandering die door de leider wordt aangedreven. In het geval van de VS betekent dit dat een nieuwe president kan zorgen voor een verandering in de het Israëlbeleid (hypothese 1). In de tweede plaats kan verandering plaatsvinden door bureaucratische lobby (advocacy), groepen binnen de overheid die veranderingen willen bewerkstelligen. Vanwege de theorie van Mearsheimer en Walt (2006) ⁸ wordt hier ook publieke lobby bij betrokken. De verwachting is dat een verandering in de lobby leidt tot een verandering in het Israëlbeleid (hypothese 2). In de derde plaats kan binnenlandse herstructurering een factor zijn. Deze factor kan meerdere aspecten omvatten, bijvoorbeeld een verandering in publieke opinie, of een verandering van steun voor Israël in de partij van de president (hypothese 3 en 4). Tot slot kunnen externe schokken zorgen voor een koerswijziging. ⁹ Veranderingen in de machtsbalans in het Midden-Oosten zijn een van de belangrijkste externe factoren, zeker in het licht van de Koude Oorlog (hypothese 5).

Naast deze vier primaire factoren is ook het besluitvormingsproces een belangrijk onderdeel in de theorie van Hermann. ¹⁰

SUEZ-CRISIS EN JOM KIPPOEROORLOG

De gebeurtenissen, de Suezcrisis en de Jom Kippoeroorlog, zijn gekozen vanwege het duidelijke verschil in de Amerikaanse positie. Deze tegenstelling biedt een bijzonder geschikte mogelijkheid om de cruciale factoren in het Amerikaanse Israëlbeleid te kunnen verklaren. Wat betreft operationalisatie van de onafhankelijke variabelen is allereerst de persoonlijke positie van de president de belangrijkste indicator voor leider-gedreven verandering. Indicatoren voor de pro-Israëllobby zijn de aanwezigheid van lobbygroepen in de publieke ruimte, naast de aanwezigheid van uitgesproken pro-Israëlfiguren binnen de overheid. Hierbij zijn zowel mogelijkheden als bereidheid om het beleid te beïnvloeden van belang. Indicatoren voor publieke opinie zijn hoofdzakelijk opiniepeilingen. Voor steun voor Israël binnen de partij van de president zijn Israël-gerelateerde stemuitslagen een belangrijke indicator, net als de evaluatie van en betrokkenheid bij overheidsbeleid. Ten slotte zijn voor veranderingen in de machtsbalans in het Midden-Oosten de evaluaties van ontwikkelingen door de president, minister van Buitenlandse Zaken, en van andere regeringsleden en topambtenaren de belangrijkste indicatoren.

In mijn onderzoek heb ik twee methoden gevolgd. Allereerst is elke hypothese vergelijkenderwijs gecontroleerd voor beide gevallen. Vervolgens is elke stap in het besluitvormingsproces vergeleken met de theorie van Hermann. Voor het onderzoek zijn bronnen geraadpleegd, zoals autobiografieën, (vrijgegeven) communicatie, historische beschrijvingen, opiniepeilingen, parlementaire resoluties en stemgedrag in het Congres. Hieronder volgen per hypothese de belangrijkste bevindingen.

INVLOED VAN DE LEIDER (1)

Al vóór de Suezcrisis uitbrak had president Eisenhower zich uitgelaten over de gebeurtenissen in het Midden-Oosten. Persoonlijk waarschuwde hij de Israëlische premier David Ben Gurion dat de relatie met Israël op het spel stond als Israël Egypte zou aanvallen. ¹¹ Toen het zover was liet Eisenhower ook niet na Israël via de VN te veroordelen, ondanks het feit dat de presidentsverkiezingen enkele dagen later gehouden werden. ¹² Eisenhower behandelde de gebeurtenissen als een crisissituatie. ¹³

In 1973 was de situatie van president Nixon geheel anders. Door het Watergateschandaal was minister Kissinger in staat zijn stempel op het beleid te drukken, daarmee in feite een van de leiders op het Israël-dossier. Nixon maakte de uiteindelijke beslissingen, maar Kissinger had een bijzondere positie ten opzichte van de president. Verder kan gesteld worden dat Nixon ondanks zijn antisemitische uitlatingen niet anti-Israël was. ¹⁴

BUREAUCRATISCHE LOBBY (2)

In de aanloop naar de Amerikaanse veroordeling van Israël tijdens de Suezcrisis waren de mogelijkheden en bereidheid tot beïnvloeding vanuit de pro-Israëllobby zeer beperkt. De publieke campagne van Israël in de VS kwam pas zeer laat op gang. 15 Dit is niet verwonderlijk, aangezien de Israëlische acties in het geheim werden voorbereid. Daarnaast was de pro-Israëllobby in de jaren ‘50 nog erg jong. 16 Verder is het niet toevallig dat er geen personen met een duidelijke pro-Israëlvisie op hoge buitenland-gerelateerde posten zaten. Eisenhower had een duidelijke aversie tegen wat hij ‘etnische druk’ noemde; het buitenlandbeleid moest het nationale belang dienen. 17 Ten tijde van de Jom Kippoeroorlog was duidelijk dat de lobby een belangrijke ontwikkeling had doorgemaakt. Verschillende belangrijke (Joodse) organisaties oefenden druk uit op president Nixon om Israël met militair materieel te steunen. 18 Toch lijkt deze druk niet van cruciaal belang te zijn geweest voor de eerste wapenleveranties, omdat Amerikaanse steun al in de dagen daarvoor (mondjesmaat) op gang kwam. 19 Los van de gebeurtenissen in 1973 was de invloed van de pro-Israëllobby al fors toegenomen onder de presidenten Kennedy en Johnson, en voornamelijk na de oorlog van 1967. 20 Waar Eisenhower sprak van ‘etnische druk’, stelde Nixon: ‘Geen Jood kan omgaan met het Israëlische vraagstuk’, waar hij aan toevoegde dat zij tegen zijn regering waren. 21 Dit betekende dat belangrijke pro-Israël-overheidsfunctionarissen geen invloed hadden op dit dossier, wat aanvankelijk ook voor Kissinger gold. Dit veranderde toen hij door zijn goede band met de Nixon minister werd. Kissinger kreeg zelfs een cruciale rol, vanwege Nixon’s betrokkenheid bij het Watergateschandaal. Hoewel niet duidelijk is of Kissinger of Nixon de uiteindelijke beslissing nam om Israël op grote schaal te steunen, heeft Kissinger hieraan in elk geval een belangrijke bijdrage geleverd. 22

BINNENLANDSE HERSTRUCTURERING: PUBLIEKE STEUN (3)

In algemene zin verlegt het Amerikaanse publiek de aandacht slechts aanzienlijk van het nationale naar het internationale toneel als er sprake is van twee kenmerken bij een internationaal conflict: een grote omvang van het conflict en directe Amerikaanse betrokkenheid. 23 Vanuit dit oogpunt zou de publieke opinie dus geen belangrijke rol hebben gespeeld in zowel 1956 als in 1973. Echter, dezelfde auteur stelt dat buitenlandbeleid een belangrijke rol speelde in verkiezingen ten tijde van de Koude Oorlog. 24 In 1956 waren de presidentsverkiezingen slechts enkele dagen na het begin van de Suezcrisis. Wat betreft 1973 kan worden aangenomen dat president Nixon zich vanwege het Watergateschandaal niet ook tegen de publieke opinie wilde keren. De Israëlische opstelling werd in de Amerikaanse publieke opinie overwegend afgekeurd. Maar in een later stadium, toen de Amerikaanse regering eiste dat Israël zich onvoorwaardelijk zou terugtrekken, speelde de publieke opinie wel een belangrijke rol in het intrekken van deze eis. 25 Ook in 1973 was er geen Amerikaanse betrokkenheid, maar toch was publieke opinie vanwege de mogelijke gevolgen van een olie-embargo hier niet onbelangrijk. 26 In de laatste maanden van 1973 nam de sympathie voor Israël toe, terwijl ook de wapenleveranties in meerderheid de goedkeuring van de Amerikaanse bevolking konden wegdragen. 27 Hoewel bekend is dat Nixon veel waarde hechtte aan publieke opinie 28 , zijn er geen aanwijzingen dat publieke opinie in de eerste beleidskeuze van de regering van bijzondere invloed is geweest.

BINNENLANDSE HERSTRUCTURERING: STEUN VOOR ISRAËL BINNEN DE REPUBLI- KEINSE PARTIJ (4)

De VS reageerden snel op de Israëlische campagne tegen Egypte in 1956. Toch was het Congres in de maanden voor de crisis al nauw betrokken bij het Midden-Oostenbeleid, nadat de Egyptische leider Nasser het Suezkanaal had genationaliseerd. ²⁹ Het Congres had ook daadwerkelijk invloed: aanvankelijk wilde Eisenhower de Egyptische acties steunen, maar onder druk van het Congres veranderde hij van inzicht. ³⁰ Ook later in het conflict was het Congres belangrijk, vanwege het aandringen op een mildere houding tegenover Israël. ³¹ Het overgrote deel van de Republikeinen in het Congres was zeer loyaal aan Eisenhower, maar toch opereerde Eisenhower grotendeels onafhankelijk. Dit kwam zowel door zijn persoonlijke stijl als door het feit dat hijzelf een stuk populairder was dan zijn partij. ³²

In 1973 liet de Amerikaanse reactie even op zich wachten. Toch werd deze mogelijkheid om het beleid te beïnvloeden in eerste instantie niet aangegrepen. ³³ Pas in de tweede week van de oorlog verscheen de eerste resolutie in de Senaat, waarbij minder dan de helft van de indieners Republikeinen waren.

Vanwege de reactionaire houding van het Congres en het feit dat het Democraten waren die het voortouw namen, was de invloed vanuit de Republikeinse Partij op de Amerikaanse beslissing minimaal.

EXTERNE SCHOKKEN (5)

President Eisenhower, die een belangrijke rol speelde in de Amerikaanse beslissing over de Suezcrisis, was zeer bezorgd over de Sovjet-Unie toen hij de beslissing nam om Israël te veroordelen. ³⁴ Een belangrijke concrete gedachte was dat als de VS Israël, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zou steunen, Egypte daarmee in de armen van de Sovjet-Unie gedreven zou worden. ³⁵ Daarnaast zouden ook de relaties met Arabische landen ernstig geschaad worden. ³⁶ Het bestrijden van de Sovjet-Unie was topprioriteit voor de Amerikanen, zo blijkt ook uit de persoonlijke communicatie van de president. ³⁷

Ook in 1973 speelden externe omstandigheden, en vooral het gedrag van de Sovjet-Unie, een hoofdrol in de totstandkoming van de Amerikaanse positie. De Amerikanen hoopten en verwachtten aanvankelijk dat grootschalige steun aan Israël niet nodig was, maar dit bleek een misrekening. De Amerikanen wilden niet dat één kant in de oorlog overduidelijk won, om te voorkomen dat de Sovjet-Unie ofwel de redder van de Arabieren zou worden, ofwel Israël, een bondgenoot, zou verslaan. ³⁸

Deze overwegingen verklaren de aanvankelijk afwachtende houding van de VS. Om na het conflict zo veel mogelijk invloed in de regio te krijgen en Arabische staten niet te veel van zich te vervreemden, probeerden de Amerikanen de wapenleveranties aan Israël te presenteren als low profile. ³⁹

VOORAL DE PRESIDENT BEPAALT PRIMAIRE REACTIE

Welke factoren kunnen verklaren waarom de VS Israël niet steunden in de Suezcrisis van 1956, maar wel in de oorlog van 1973? Vijf hypothesen zijn getoetst voor twee gevallen, waarbij de focus lag op de eerste officiële Amerikaanse reactie (die overigens ook ‘niets doen’ kan inhouden).

In beide gevallen, 1956 en 1973, was de rol van de president van significante betekenis voor de eerste reactie. Wat betreft lobby waren in beide gevallen zowel de rol van de pro-Israëllobby binnen de overheid, de publieke lobby, als de rol van de Minister van Buitenlandse Zaken zeer beperkt, met één belangrijke uitzondering. In 1973 speelde Henry Kissinger een bijzonder belangrijke rol. In feite kan de rol van Kissinger daarmee onder hypothese 1, de rol van de leider, geschaard worden.

Publieke opinie, de derde hypothese, speelde geen invloedrijke rol ten opzichte van de beleidskeuze in zowel 1956 als in 1973. Net als voor bureaucratische lobby geldt, speelde publieke opinie in later beleid een belangrijkere rol dan in de eerste officiële reactie.

Wat betreft de steun voor Israël in de Republikeinse Partij komt duidelijk naar voren dat de houding en inspanningen van de partij geen bijzondere invloed hebben uitgeoefend voor de beleidskeuzes. Wel speelde het Congres in de latere reactie in 1956 een belangrijke rol. Tot slot speelden externe factoren en de evaluatie daarvan een cruciale rol in de totstandkoming van de eerste Amerikaanse reactie in beide gevallen.

Samenvattend kan geconcludeerd worden dat externe factoren, geïnterpreteerd door de belangrijkste leiders, de belangrijkste uitleg bieden voor de eerste officiële Amerikaanse reacties in zowel 1956 en 1973. Pas in een later stadium speelden ook andere factoren een rol van betekenis.

THEORETISCHE BEVINDINGEN

Deze empirische bevindingen bieden ook handvatten voor theoretische conclusies. Hierbij moeten we ons twee specifieke kenmerken van de Amerikaanse context realiseren: allereerst heeft de Amerikaanse president een belangrijke rol door het presidentiële systeem. Ten tweede betreft het een wereldmacht, wat wellicht implicaties heeft voor de strategische belangen.

De eerste conclusie is dat de theorie van Hermann verfijning behoeft. Dit onderzoek laat een duidelijk verband zien tussen de aard van de gebeurtenis in de internationale politiek (een crisis) en de aard van het besluitvormingsproces. Hierdoor is de invloed van verschillende factoren beperkt. Als oplossing hiervoor zou de theorie van Hermann een onderscheid kunnen maken tussen crisissituaties en koerswijzigingen onder ‘normale’ omstandigheden.

Ten tweede richt dit onderzoek zich op de eerste beleidsreactie op een crisis. Echter, door iets verder uit te zoomen kunnen meerdere factoren meegewogen worden, zoals de (historie van) bestaande bilaterale relaties tussen staten. Ten derde is het ook van belang om op de latere reactie te letten (follow-up response). Verschillende factoren die in eerste instantie niet van invloed bleken te zijn, kregen op een later moment toch meer gewicht. Hoewel het onwaarschijnlijk is dat de eerste reactie wordt teruggedraaid, kan een latere reactie van groot belang zijn doordat beleid aanzienlijk bijgestuurd kan worden.

NOTEN

1 Deze bijdrage is een verkorte en bewerkte versie van mijn masterscriptie ‘U.S. Foreign Policy Towards Israel in the 1956 Suez Crisis and the 1973 Yom Kippur War: A Comparison’ (Universiteit Leiden, 2017).

2 Harms G. & Ferry, T.M. (2005). The Palestine-Israel Conflict. A Basic Introduction, pp. 106-107; Thomas, B. (1999). How Israel Was Won. A Concise History of the Arab-Israeli Conflict, pp. 121-123.

3 Thomas, B. (1999). How Israel Was Won. A Concise History of the Arab-Israeli Conflict, p. 122.

4 Hughes, G. (2008). Britain, the Transatlantic Alliance, and the Arab-Israeli War of 1973, pp. 19, 10, 16, 39.

5 Hughes, G. (2008). Britain, the Transatlantic Alliance, and the Arab-Israeli War of 1973, p. 4; Mearsheimer & Walt, 2006, pp. 30-31; Allen, D. & Smith, M. (1984). Europe, the United States, and the Arab-Israeli Conflict (In D. Allen & A. Pijpers (Eds.), European Foreign Policy-Making and the Arab-Israeli Conflict), p. 187.

6 Mearsheimer J.J. & Walt, S.M. (2006). The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy, p. 40.

7 Almog, O. (2003). Britain, Israel and the United States, 1955-1958, p. 24.

8 Mearsheimer J.J. & Walt, S.M. (2006). The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy. 9

9 Hermann, C.F. (1990). Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy, pp. 11-12.

10 Idem, p. 14. 11

11 Galambos, L. & Van Ee, D. (1996). The Papers of Dwight David Eisenhower (Volumes XIV-XVII), pp. 2336, 2338.

12 Galambos, L. & Van Ee, D. (1996). The Papers of Dwight David Eisenhower (Volumes XIV-XVII), pp. 2341, 2346- 2347; United Nations. (1956). General Assembly Resolution 997 (ES-I).

13 Kingseed, C.C. (1995). Eisenhower and the Suez Crisis of 1956, pp. 45-47, 55, 57. 14

14 Klinger, J. (2012). Richard Nixon – Henry Kissinger. The anti-Semite who saved Israel.

15 Mearsheimer J.J. & Walt, S.M. (2007). The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy, p. 25; Alteras, I. (1993) Eisenhower and Israel: U.S.-Israeli Relations, 1953-1960, p. 256.

16 Alteras, I. (1993) Eisenhower and Israel: U.S.-Israeli Relations, 1953-1960, p. 288.

17 Idem, pp. 36, 101, 287, 302.

18 Sobel, L.A. & Kosut, H. (1974). Israel & the Arabs: The October 1973 War, p. 102. 19

19 Ghareeb, E. (1974). The US Arms Supply to Israel during the War, pp. 115, 116.

20 Mearsheimer J.J. & Walt, S.M. (2007). The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy, pp. 118-119

21 Chait, J. (2010). Nixon Disallowed Jewish Advisors From Discussing Israel Policy;

22 Condron, A. (2015). The Nixon Administration Between Cairo and Jerusalem, 1969-1974, pp. 203-204, 207, 216-217.

23 Mueller, J. (1999). Public Opinion and Foreign Policy: The People’s “Common Sense” (In E.R. Wittkopf & J.M. McCormick (Eds.), The Domestic Sources of American Foreign Policy. Insights and Evidence), pp. 52-53.

24 Idem, p. 56.

25 Alteras, I. (1993). Eisenhower and Israel: US-Israeli Relations, 1953-1960, pp. 256-257, 260-261, 294-295, 302.

26 Simon R.J. & Moneim, M.A.A. (2009). Public Opinion in the United States, p. 111.

27 De Boer, C. (1983). The Polls: Attitudes Toward the Arab-Israeli Conflict, pp. 123, 128.

28 Morse, D.R. (2015). Kissinger and the Yom Kippur War, p. 16.

29 Kingseed, C.C. (1995). Eisenhower and the Suez Crisis of 1956, pp. 24-25, 62-64. 30

30 Kingseed, C.C. (1995). Eisenhower and the Suez Crisis of 1956, pp. 36-37, 39-41; Alteras, I. (1993) Eisenhower and Israel: U.S.-Israeli Relations, 1953-1960, pp. 163, 187-188.

31 Mearsheimer J.J. & Walt, S.M. (2007). The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy, pp. 25, 37; Alteras, I. (1993) Eisenhower and Israel: U.S.-Israeli Relations, 1953-1960, pp. 260, 270, 287, 295.

32 Dueck, C. (2010). Hard Line: The Republican Party and U.S. Foreign Policy Since World War II, p. 107.

33 Sobel, L.A. & Kosut, H. (1974). Israel & the Arabs: The October 1973 War, p. 103. 34

34 Ferrell, 1981, p. 123. Kingseed, 1995, p. 45; Alteras, I. (1993) Eisenhower and Israel: U.S.-Israeli Relations, 1953-1960, 1993, pp. 21, 184.

35 Dueck, C. (2010). Hard Line: The Republican Party and U.S. Foreign Policy Since World War II, p. 103.

36 Kingseed, C.C. (1995). Eisenhower and the Suez Crisis of 1956, pp. 44-45

37 Galambos, L. & Van Ee, D. (1996). The Papers of Dwight David Eisenhower. The Presidency: The Middle Way, p. 2346.

38 Kissinger, H.A. (1982). Years of Upheaval, p. 468; Dueck, C. (2010). Hard Line: The Republican Party and U.S. Foreign Policy Since World War II, p. 174.

39 Kissinger, H.A. (1982). Years of Upheaval, p. 496; Benhorin, Y. (2012). Nixon in ’73: Stop obsessing over Israel.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen