Nieuwe wetgeving met betrekking tot ongeklede recreatie

VOORGESCHIEDENIS

Op 5 oktober 1979 werd een wetsontwerp tot wijziging van artikel 240 Wetboek van Strafrecht en enige andere bepalingen betreffende de openbare zedelijkheid bij de Tweede Kamer ingediend. Dat ontwerp was gebaseerd op het tweede interimrapport van de adviescommissie zedelijkheidswetgeving (de zg. commissie Melai) en had voornamelijk betrekking op de herziening van wettelijke voorschriften betreffende pornografie (de artikelen 239, 240, 240 bis, 240 ter, 451 en 451 bis (oud) Wetboek van Strafrecht).

Het Voorlopig Verslag werd op 22 april 1980 door de Commissie voor Justitie uitgebracht. De Memorie van Antwoord kwam op 12 januari 1981. Het Eindverslag kwam uit op 12 maart van dat jaar. En dan duurt het meer dan 3 jaar - tot 6 juli 1984 - voordat de Minister van Justitie dat verslag beantwoordt. Er speelt zich intussen een heftige discussie af over de vraag of de pornografiewetgeving wel versoepeld moet worden, zoals de Minister van Justitie zich heeft voorgenomen, met name binnen de vrouwenbeweging. Tegelijk met de Nota naar aanleiding van het eindverslag werd door de minister een tweede Nota van wijzigingen ingediend, die hoofdzakelijk technische aanpassingen bevatte. De enige uitzondering betrof de toevoeging van een nieuw artikel.

ONRUST EN VERWARRING

Het is dit artikel - artikel 430a - dat bij veel gemeentebesturen, in het bijzonder van gemeenten die over specifieke recreatievoorzieningen beschikken, veel onrust en verwarring teweegbrengt.

Het wetsontwerp belandde als wet van 3 juli 1985, na de plenaire behandeling in Tweede en Eerste Kamer in de periode van oktober 1984 tot juli 1985 in het Staatsblad (1985, 385). Het grootste deel van de wet, waaronder artikel 430a, zou op een nader, door de regering te bepalen tijdstip in werking treden. Bij Koninklijk Besluit van 1 mei 1986 (Staatsblad 1986, nr. 245) werden voor onderscheiden onderdelen van de Wet van 3 april 1985 verschillende tijdstippen van inwerkingtreding bepaald. Artikel 4302 hoort bij de onderdelen die op 21 mei 1986 in werking zijn getreden, terwijl de overige onderdelen (artikel 240) op 27 juli in werking zullen treden.

Zoals opgemerkt is artikel 430a eerst bij gewijzigd ontwerp van de wet d.d. 6 juli 1984 geïntroduceerd, zulks op aandrang van PvdA-, WD-en D66-fractie. Wat de parlementaire behandeling van dit voorstel betreft, moet allereerst worden opgemerkt dat op het gelanceerde voorstel niet meer in de schriftelijke voorbereiding gereageerd kon worden door de Tweede Kamer.

Wel is het punt bij de (onderhnge) plenaire behandeling die op 17 oktober 1984 aanving, in discussie geweest, in het bijzonder door toedoen van de GPV'er Schutte. Op de valreep, tussen eerste en tweede termijn, op 23 okt. 1984, diende Schutte een amendement op artikel 430a in. Bij de stemming, op 6 november 1984, werd dienst amendement echter met grote meerderheid verworpen; alleen de fracties voor het GPV, de RPF en de SGP, het CDA en de heer Janmaat stemden voor.

NIET GESCHIKT

Sprekend over het amendement-Schutte, is het wellicht dienstig hier eerst de tekst van artikel 430a zoals dat kracht van wet heeft gekregen, weer te geven. „Hij die zich buiten een door de gemeenteraad als geschikt voor ongeklede openbare recreatie aangewezen plaats ongekleed bevindt op of aan een voor het openbaar verkeer bestemde plaats die voor ongeklede recreatie niet geschikt is, wordt gestraft met een geldboete van de eerste categorie."

Het amendement Schutte beoogde in het artikel te schrappen de woorden „die voor ongeklede recreatie niet geschikt is."

Artikel 430a is opgenomen in boek III, titel II van het Wetboek van Strafvordering, d.d.w. onder de overtredingen betreffende de openbare orde. De maximale geldboete is ƒ 500, - . Het artikel heeft een inhoudelijke relatie met het (nieuwe) artikel 239 dat openbare schennis van de eerbaarheid als misdrijf tegen de zeden strafbaar stelt voor zover het feit gepleegd wordt op voor het openbare verkeer bestemde plaatsen toegankelijk voor personen beneden de 16 jaar, of op een niet-openbare plaats, indien een ander daarbij zijns ondanks tegenwoordig is.

NUDISME EN NATURISME

Reeds in de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat nudisme en naturisme (ongeklede recreatie) op bepaalde, aangewezen strandgedeelten niet als schennis van de eerbaarheid kan worden beschouwd (anders de adviescommissie zedelijkheidswetgeving). Dit standpunt wordt in de Memorie van Antwoord nog eens herhaald met een beroep op de ontwikkeling van de maatschappelijke opinie en de tolerantie op dit punt. De brief van de toenmalige Minister van Justitie, Van Agt, d.d. 2 mei 1975 had reeds toegestaan dat gemeentebesturen terreinen voor naaktrecreatie mochten aanwijzen, mits deze terreinen voldeden aan bepaalde aan de hand van de beschikbare rechtspraak vast te stellen criteria. En in deze fase van de behandeling van het wetsontwerp moet de regering nog de ongerustheid bij de D66-fractie wegnemen dat het openbaar ministerie het vaststellen door gemeenten van bedoelde terreinen zou bemoeilijken. Voorts zwicht de regering dan nog niet voor de aandrang van genoemde fractie om een speciale strafbepaling te creëren inzake naaktrecreatie als overtreding tegen de openbare orde. Drieënhalf jaar later is de regering van standpunt veranderd en dan verschijnt plotseling toch het inmiddels berucht geworden artikel 430a.

Eerst bij de plenaire behandeling wordt de betekenis van het artikel wat duidelijker. Twee situaties moeten onderscheiden worden. Indien ongeklede recreatie - inclusief het zogenaamde topless recreëren - z ich voordoet op daartoe aangewezen plaatsen zal toepassing van artikel 430a niet aan de orde komen. Theoretisch zou artikel 239 in het vizier kunnen komen, maar gezien de toelichtende stukken moet deze mogelijkheid als nieti^eëel worden beschouwd.

OPENBAAR VERKEER

Indien de ongeklede recreatie plaatsvindt op niet daartoe aangewezen plaatsen zal artikel 430a in principe wél toepassing kunnen vinden, indien althans de rechter - in eerste aanleg de kantonrechter - , alle omstandigheden in aanmerking genomen, van oordeel is dat die plaats niet geschikt is voor zulke vormen van recreatie. De woorden „op of aan een voor het openbaar verkeer bestemde plaats" stellen buiten twijfel dat er slechts sprake is van een overtreding van artikel 430a, indien het gebeuren plaats vindt op de straat, of daarmee te vergelijken plaatsen (openbare terreinen), zoals parken, duinen en stranden en voorts postkantoren, stations e.d.

Omdat de regering in het amendement-Schutte las dat daarmee ongeklede recreatie buiten door de gemeente aangewezen plaatsen geheel onmogelijk zou worden - de mogelijkheid waarop artikel 430a juist betrekking heeft - , werd aanvaarding van het amendement ontraden. Schutte wilde geenszins de gemeenteraden het recht - en dus de vrijheid - ontnemen om bepaalde plaatsen van strafbaarheid in gevallen van ongeklede recreatie uit te zonderen. Hij vreesde ook niet, zo blijkt uit de toeUchting op zijn amendement, dat de gemeenten zich gedwongen zouden voelen of door derden gedwongen zouden worden om plaatsen aan te wijzen waar artikel 430a geen toepassing zou vinden. Hij vreesde, zo blijkt, „slechts" rechtsonzekerheid en daarom wilde hij duidelijkheid scheppen door uitsluitend aan de gemeenteraad de bevoegdheid toe te kennen om vast te stellen welke plaatsen voor ongeklede recreatie geschikt zijn.

GEHEEL OF GEDEELTELIJK

Op twee aspecten van de mondelinge behandeling moge nog gewezen worden. De Minister - Korthals Altes - maakte nog een onderscheid tussen terreinen die voor geheel naakt recreëren door de gemeente zijn aangewezen én terreinen die voor gedeeltelijk naakt recreëren worden gebruikt en die als zodanig een zekere maatschappelijke aanvaarding hebben gevonden en daarom, zo voeg ik er aan toe, een zekere geschiktheid voor die vorm van recreatie blijken te bezitten. Het is niet duidelijk wat de concrete betekenis van dit onderscheid voor de toepassing van de wet inhoudt omdat het verder nergens in formuleringen of in het beraad functioneert. Moet uit de opmerking terzake van de minister opgemaakt worden dat er buiten de aangewezen plaatsen voor (geheel) naakt recreëren slechts plaatsen geschikt geacht kunnen worden voor gedeeltelijk naakt recreëren? Een tweede aspect betreft de opmerking van de minister dat bij het vervolgingsbeleid, dat, zoals bekend, steeds meer binnen het driehoeksoverleg tot stand komt, de invloed van de gemeente „tot op belangrijke hoogte gewaarborgd is." Daargelaten nu de vraag wat de invloed van de gemeente in de onderscheiden situaties concreet te betekenen zal hebben, is nog niet duidelijk of de minister alleen doelde op de mogelijkheid van gedifferentieerde toepassing van artikel 430a (dus uitsluitend buiten aangewezen terreinen) in de onderscheiden gemeenten, of dat hij doelde op de keus tussen wel of niet aanwijzen van een terrein.

MOGELIJKHEID

Eén ding staat wél vast, namelijk dat niemand, regering, noch Kamer, bij de behandeling van het wetsontwerp gesproken heeft over de mogelijkheid dat gemeenten de vrijheid om wel of niet een terrein voor (geheel? ) ongekjjede recreatie aan te wijzen, zouden verliezen! Een vraag blijft natuurlijk of ook niemand aan deze mogelijkheid beeft gedacht. Integendeel, in antwoord op vragen van de Tweede Kamerleden mevrouw Groenman (D66) en de heer Van Dis, heeft de minister bij de mondelinge behandeling een tweetal uitspraken gedaan die het voortbestaan van deze vrijheid bevestigen: , , Het kan niet de bedoeling zijn dat overal ongeklede recreatie mogelijk is of mogelijk gemaakt moet worden" en „Gemeenten behouden de vrijheid geen strandgedeelte die bestemming te geven."

Nu artikel 430a in werking is getreden vindt in diverse arrondissementen beraad plaats in driehoeksoverleg — over de toepassing van dit artikel en de consequenties van de wetswijziging op dit punt.

Indien de berichten, die mij bereiken, juist zijn, dan stelt het Openbaar Ministerie - de instantie die over al dan niet vervolging van strafbare feiten beslist - zich hier en daar op het standpunt dat wanneer een gemeentebestuur géén terrein voor naaktrecreatie aanwijst, in principe elke voor het openbaar verkeer bestemde plaats voor dat doel geschikt is. En op grond van deze redenering schijnen sommige gemeentebesturen zich indirect gedwongen te gevoelen om, ofschoon zij er niets voor voelen en zelfs ernstige bezwaren hebben, over te gaan tot aanwijzing van één of meer terreinen voor naaktrecreatie. De vraag dringt zich op: Is er reden om aan deze drang (of dwang? ) toe te geven?

VRIJ GROTE ZEKERHEID

Om op die vraag een begin van een antwoord te kunnen geven moet eerst worden vastgesteld wat in deze met vrij grote zekerheid vaststaat:

1. Schennis van de eerbaarheid - synoniem van aanstotelijk voor de eerbaarheid - is strafbaar op voet van artikel 239 - als misdrijf tegen de openbare zeden.

2. De strafwet bevat geen uitzonderingsbepaUng voor nudisme en na-

Vervolg op pagina 12 Vervolg van pagina 11

turisme. Niettemin staat op grond van uitlatingen van de wetgever vast dat de beoefening van deze vormen van recreatie, wanneer ze plaats vindt op daartoe door de overheid aangewezen terreinen, straffeloos kan geschieden.

3. Naturisme en nudisme zijn als overtreding tegen de openbare orde strafbaar op voet van artikel 430a indien de strafbare feiten plaatsvinden buiten de door de gemeente aangewezen plaatsen en deze plaatsen door de rechter als daartoe niet geschikt worden geoordeeld.

4. De geschiktheid van een terrein wordt primair en vooraf beoordeeld en bepaald door het gemeentebestuur, subsidiair en achteraf door de rechter. Beiden kunnen tot de conclusie komen dat er geen geschikte openbare plaatsen voorhanden zijn. Als een terrein door het gemeentebestuur aangewezen is als geschikt voor ongeklede recreatie komt de rechter er niet meer aan te pas; hij kan het terrein niet alsnog ongeschikt verklaren. Het openbaar Ministerie kan op grond van het opportuniteitsbeginsel feiten die voldoen aan de delictsomschrijving buiten vervolging laten. Het kan en mag in het algemeen niet bij wege van algemene dispositie een wettelijke bepaling buiten toepassing laten.

ONVERHOEDSE CONFRONTATIE

Aanknopend bij het hierboven onder 4 vermelde, moet worden vastgesteld dat de wet geen criteria bevat wat betreft de eisen, die aan een geschikte plaats gesteld moet worden. Uit de eerdergenoemde brief van oud-minister Van Agt bleek dat men wat dat aangaat op de jurisprudentie moet letten. Dan blijkt het bijvoorbeeld te gaan om aspecten als de herkenbaarheid van het terrein en om de vraag of het terrein vanaf de openbare weg gemakkelijk kan worden waargenomen. Beide aspecten houden verband met één van de hoofddoelstellingen van het wetsontwerp, nl. het voorkomen van onverhoedse confrontatie. Maar over bijvoorbeeld de aard, de ligging, de grootte van de terreinen vindt men niets naders bepaald. Het oordeel over de geschiktheid van een terrein lijkt mij een typisch bestuurlijk oordeel, dat aan het decentrale, locale bestuur, i.e. de gemeenteraad, toekomt. Gegeven de vele mogelijke beleidsaspecten wil het mij voorkomen dat een oordeel over de al of niet geschiktheid van een terrein niet bij de strafrechter moet worden gelegd.

Waarom zou het plaatselijk bestuur bepaalde terreinen niet als juist ongeschikt voor ongeklede recreatie mogen aanwijzen? En zou de rechter met zulk een aanwijzing geen rekening dienen te houden?

VOLUIT BEVESTIGEND

Een laatste vraag, die met de voorgaande in verband staat is of wanneer de gemeente geen terrein als geschikt heeft aangewezen, artikel 430a een toereikende wettelijke voorziening bevat om ongeklede recreatie tegen te kunnen gaan. Volgens de eerder aangeduide berichten uit enkele arrondissementen zou moeten worden geconcludeerd dat sommige officieren van justitie die vraag voluit bevestigend beantwoorden. Zij zijn blijkbaar van mening dat als geen specifieke terreinen zijn aangewezen, in beginsel elke voor het openbaar verkeer bestemde plaats geschikt kan zijn. Maar is het, gezien de wetsgeschiedenis van artikel 430a, niet veeleer zó dat het artikel ervan uitgaant dat er in de gemeente - - dezelfde als waarin het strafbaar feit is voorgevallen? - (geschikte) plaatsen zijn aangewezen? Als de in deze vraag opgesloten veronderstelling juist zou zijn en de gemeenteraad is tot de conclusie gekomen dat er géén terrein aangewezen moet worden omdat er geen geschikt terrein bestaat, ligt er dan niet een taak bij de locale overheid om via een eigen verordening in strafbaarstelling te voorzien?

Het lijkt mij van tweeën één te zijn: of er bestaat (nog altijd) ruimte voor de locale overheid tot regeling óf de zaak is uitputtend geregeld bij wet (i.e. artikel 430a). Is het laatste het geval dan gaat het mijns inziens niet aan dat een sterk bestuurlijk getint overheidsorgaan als het openbaar ministerie - hoewel deel uitmakend van de rechterlijke macht - een uitdrukkelijk of stilzwijgend oordeel van de locale overheid - géén plaats is geschikt - zonder meer opzij zet en als uitgangspunt voor (niet)-vervolging hanteert dat alle voor het openbaar verkeer bestemde plaatsen geschikt zijn.

LOCALE BESTUUR

Is de regulering van naaktrecreatie niet uitputtend geregeld en zou het locale bestuur tot op zekere hoogte bevoegdheid tot het treffen van aanvullende regels bezitten, dan doet zich de vraag voor of zulks zou dienen te geschieden op titel van bescherming van de openbare zedelijkehid of uit hoofde van de bescherming van de openbare orde.

In het voorgaande zijn een aantal kanttekeningen bij de ontstaansgeschiedenis en de mogelijke toepassing van een bij inwerkingtreding reeds omstreden wetsartikel gemaakt. Vragen zijn opgeworpen, zonder dat die alle nu reeds beslissend beantwoord konden worden. Nadere studie en uitwisseling van gedachten en opvattingen zal nodig zijn. Ook constructief overleg tussen openbaar bestuur, politie en justitie is nodig om tot een zodanig resultaat te komen dat (a) de bestaande bevoegdheden van de locale besturen niet worden aangetast, zeker niet wanneer twijfel bestaat omtrent een deugdelijke, formele wettelijke grondslag voor zulk een aantasting, en (b) de ongehinderde toegankelijkheid van de schaarse, openbare recreatiegebieden niet wordt aangetast.

mr G. Holdijk

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen