Kleine instellingen door de zeef

Vele van onze diakenen hebben direct of indirect te maken met ontwikkelingen op het gebied van maatschappelijk werk en gezinsverzorging. De landelijke diaconale voorjaarsconferentie stond geheel in het teken van de schaalvergroting in deze sector. Onze diaconieën participeren doorgaans in gereformeerde, protestants-christelijke of algemene instellingen voor gezinsverzorging en/of maatschappelijk werk. In de heroriëntatie die vrijwel overal gaande is wordt ook hen gevraagd om een standpuntbepaling. Het navolgende houdt verband met recente beschikkingen, afkomstig van het departement van cultuur, recreatie en maatschappelijk werk. Omdat niet ieder over de tekst van bedoelde circulaire beschikt, moge dit artikel tot verheldering bijdragen.

Het particulier initiatief is vanouds in Nederland een hooggewaardeerd verschijnsel. De term alleen al roept het beeld op van het nijvere volkje als wij zijn, dat voor ieder probleem — klein of groot — wel een commissie, vereniging of stichting weet te bedenken. Het beeld derhalve ook van de kleurrijke lappendeken van organisaties, die we met een grove verzamelnaam „de maatschappij” plegen te noemen.

In het bijzonder wordt de aanduiding „particulier initiatief” — ook wel gecompleteerd met het adjectief „kerkelijk” — gebezigd voor dat ene onderdeel van de deken dat „maatschappelijk werk”, of breder: „maatschappelijke dienstverlening” heet.

Een van de kenmerken van dit veld van arbeid is wellicht de secundaire rol die het zgn. profijtbeginsel erin speelt. In meer bekende termen: de maatschappelijke dienstverlening vormt bij uitstek een gesubsidieerde sector. Dat wil zeggen dat de maatschappelijke diensten die geleverd worden in de verste verte niet de prijs opbrengen die ter dekking van de kosten gehaald zou moeten worden.

Maar omdat ons volk er in meerderheid van overtuigd is dat diverse activiteiten van maatschappelijke dienstverlening kostewat-kost verricht behoren te worden, is de overheid bereid om op grote schaal financieel bij te springen. Voor sommige activiteiten (zoals het algemeen maatschappelijke werk) betekent dat zelfs een financiering die niet ver verwijderd meer is van de honderd procent. Daar staan andere diensten tegenover die wel degelijk in een bepaalde mate — hoewel nog steeds beneden de maat — door de consument worden betaald, bijv. de gezinsverzorging en gezinshulp. In deze werksoort heeft dus het profijtbeginsel enige betekenis.

Dat de overheid als subsidiënt van formaat optreedt, is nog geen reden om haar als de milde weldoener te vereren; dankbetuigingen voor verkregen subsidiebedragen worden niet verwacht. Subsidiëring is in werkelijkheid een instrument van beleid. Onverlet de autonomie van de (particuliere) organisaties en instellingen is de subsidiënt bij machte de maatschappelijke dienstverlening in haar verschillende vormen te kwalificeren en te structureren, nl. door het stellen van meer of minder gedetailleerde subsidievoorwaarden.

Die voorwaarden wekken wel eens de ergernis van die instellingen, die in hun doen en laten goeddeels van de subsidiëring afhankelijk zijn, en dat is het merendeel. Deze ergernis is terecht als er sprake is van een (aantoonbare) verstarrende bureaucratie: formulieren-inflatie, veel te late betalingen, e.d. Maar men kan hetl de subsidiënt moeilijk euvel duiden dat tegenover het verkrijgen van gelden bepaalde verplichtingen staan — hoeveel waarde men ook mag hechten aan de vrijheid van het initiatief-van-onderop.

Dit nu is harder dan ooit realiteit geworden met het verschijnen van de twee circulaires van de staatssecretaris van C.R.M, inzake de zgn. kleine instellingen voor algemeen maatschappelijk werk en voor gezinsverzorging.

Het uitgangspunt van deze circulaire is, dat er op het gebied van beide werksoorten veel te veel instellingen opereren die te klein van omvang zijn om een verantwoord stuk werk te leveren. Verantwoord uit het oogpunt van de eisen die de samenleving aan maatschappelijke functies stellen mag. Ter illustratie: vorig jaar waren er ruim 600 instellingen voor algemeen maatschappelijk werk met de volgende bezetting: geen functionaris 72 instellingen 12%

1 functionaris 310 instellingen 51%

2 functionarissen 109 instellingen

3 functionarissen 36 instellingen } 27%

4 functionarissen 27 instellingen

5 en meer function 61 instellingen 10%

Hieruit blijkt dat ca. 90 pet. van de amw instellingen minder dan 5 full-time krachten in dienst had.

Bij de gezinsverzorging is het beeld al niet veel gunstiger, al treden er vooral recentelijk veel verschuivingen ten goede op. Als minimumnorm geldt daar een bezetting van 15 full-timers. Maar volgens de laatst bekende tellingen waren er plm. 175 instellingen met 1-5 krachten, ruim 200 met 6-10 en zo’n 140 met 11-15 krachten.

De kern van de circulaires wordt gevormd door de volgende citaten.

Over het algemeen maatschappelijk werk: „Zowel gezien vanuit de behoeften van de samenleving, en met name vanuit die van de cliënt, als vanuit professioneel en organisatorisch oogpunt dienen aan de dienstverlening andere en hogere eisen te worden gesteld dan tot dusver is geschied. Daarvoor zal het personeelsbestand zodanig dienen te zijn samengesteld dat aan bedrijfsvoering (management), leiding, werkbegeleiding, werken in collegiaal verband en functiedifferentiatie alle aandacht kan worden besteed.”

Over de gezinsverzorging: „De jaarlijkse enquetes hebben tot het inzicht geleid, „dat te kleine instellingen een gering bereik en weinig differentiatie in de hulpverlening vertonen. Daarom dient de personeelsbezetting te worden opgevoerd en verbeterd.”

Men kan deze motiveringen verschillend beoordelen. Er zullen besturen van kleine instellingen zijn die vinden dat hun instelling doelmatig werkt — waarbij het doel uiteraard door henzelf wordt omschreven. Dit zal in het bijzonder het geval zijn bij sterk geïsoleerde instellingen, met een specifieke gerichtheid op de eigen (bijv. levensbeschouwelijke) groep. Maar de meeste instellingen worden meer en meer geconfronteerd met een verschijnsel dat zich — vaak ondanks henzelf — in een vrij snel tempo voltrekt: de schaalvergroting. (N.B. schaalvergroting is hier opgevat als een maatschappelijk proces; het groter worden van instellingen — ook wel schaalvergroting genoemd — is eigenlijk niet anders dan het trekken van de organisatorische consequenties uit het proces.)

Voor wat de levensbeschouwelijk-geïsoleerde instellingen betreft, bevatten de circulaires een ontsnappingsclausule: „Erkend wordt, dat in een aantal situaties de behoefte aan dienstverlening van een bepaalde levensbeschouwelijke signatuur bestaat en tevens dat de relatie tot de eigen bevolkingsgroep van invloed kan zijn op de wijze waarop men de meest doelmatige werkopstelling en de daarbij passende vorm van schaalvergroting kiest.”

De maatregelen van de staatssecretaris (richtlijnen) komen kortweg op het volgende neer:

Algemeen maatschappelijk werk

• Instellingen van een omvang van mini-der dan zes uitvoerende functionarissen worden in de toekomst van subsidiëring uitgesloten.

• Op 1 juli 1971 geheel vacante instellingen kunnen nog subsidie aanvragen tot 1 juli 1973. Zij moeten kunnen aantonen dat ze vóór 1 juli 1976 door fusie of anderszins zullen zijn uitgegroeid tot instellingen met werkgelegenheid voor tenminste zes functionarissen. Lukt dit niet dan wordt de subsidieverlening t.z.t. stopgezet.

• Hetzelfde geldt voor instellingen die per 1 juli 1971 over 1-6 krachten beschikken, en — nog stringenter — voor na die datum op te richten instellingen.

• Het gaat om doelmatige „werkeenheden”, waaronder zowel is te verstaan één instelling, die door opheffing en fusie van kleine instellingen is tot stand gekomen, als een federatie van kleine instellingen, waarin het uitvoerende werk onder een praktijkleider is samengebracht die feitelijke bevoegdheden heeft.

De laatste bepaling zal in de praktijk van de komende jaren vermoedelijk van niet geringe betekenis blijken te zijn.

Gezinsverzorging en gezinshulp

• Instellingen van een omvang van minder dan vijftien volledige krachten (gezinsverzorgsters/helpsters) worden in de toekomst van subsidiëring uitgesloten.

• De instelling zal bovendien een fulltime leidster in dienst moeten hebben, terwijl van de vijftien personeelsleden er tenminste drie gezinsverzorgster moeten zijn.

• Bij de bepaling van de omvang van de instelling worden drie part-time functionarissen voor één functionaris met een volledige dagtaak gerekend.

• Indien de instellingen niet kunnen aantonen, dat zij zelf tot de minimaal gewenste omvang kunnen uitgroeien, dienen zij aan te tonen dat zij door fusie of federatie met andere instellingen vóór 1 juli 1976 plaats kunnen bieden aan vijftien funtionarissen.

• Per 1 juli 1978 wordt de subsidiëring van de te kleine instellingen definitief gestopt.

De richtlijnen zijn van kracht sinds 1 juli 1971. De circulaires vermelden voorts dat er in de provincies en de grote steden adviescommissies zullen worden gevormd, met als taak de planning en begeleiding van het schaalvergrotingsproces. Bovendien worden geregeld de mogelijkheid tot het verkrijgen van ontheffing van de verplichtingen, alsmede de daaraan verbonden procedure van het indienen van bezwaren.

Boven gegeven samenvatting geeft de indruk dat de staatssecretaris met een ruw getalscriterium drastisch de bezem door de maatschappelijke dienstverlening haalt. In de overwegingen wordt echter duidelijk gestipuleerd dat het zonder meer omzetten van een „kleine instelling” in een „mini-mum-instelling” nog geen garanties biedt voor de gewenste doelmatigheid. Er moet niet gestreefd worden naar een minimum maar naar een optimum. Dat betekent dat men per plaats of streek grondig zal moeten nagaan op welke wijze het eigen werk ingepast kan worden in het gehele patroon van maatschappelijke voorzieningen; lacunes („witte plekken”) moeten worden opgevuld, een onevenwichtige groei tegen gegaan. De adviescommissies zullen bij dit alles nauwlettend hebben toe te zien.

Tenslotte: voor een (groot) aantal instellingen voor maatschappelijk werk en gezinsverzorging betekenen de nieuwe richtlijnen het naderend einde. Wellicht zal een enkele instelling kans zien zich in de toekomst zonder overheidsbijdragen te redden. Dat zal dan een zware last worden voor het dragende achterland. Meer voor de hand ligt een erkenning van de noodzakelijkheid van de maatregelen. Tal van instellingen beraden zich reeds geruime tijd op de mogelijkheden van reorganisatie, van federatie, van fusie. Instellingen die daartoe tot op heden nog weinig of geen reden ervoeren, kunnen maar het beste niet al te lang wachten met een heroriëntatie. Het is altijd beter om het — ongetwijfeld zich voortzettende — schaalvergrotingsproces méé te helpen stutten, dan, daar uiteindelijk het slachtoffer van te worden. En achter het net te vissen.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen