Volkshuisvesting in de jaren negentig: een overzicht

"Innota'skun je niet wonen" (1)

Een tiental jaren geleden stond volkshuisvesting hoog op de politieke agenda. Met name in de jaren zestig en zeventig werden er in de Tweede Kamer heftige politieke debatten gevoerd over het beleid aangaande volkshuisvesting. Het is anno 1991 nauwelijks meer voorstelbaar dat de politieke positie van een bewindsman wankelt omdat het woningbouwprogramma voor een bepaald jaar door allerlei oorzaken niet kan worden gerealiseerd.

De markante oud-staatssecretaris mr. G. Ph. Brokx verwoordde het onlangs als volgt: "Problemen die enkele jaren terug nog leiden tot een heftige discussie, geven nu nog slechts rimpelingen in de politieke vijver. Voor volkshuisvesting geldt dit in hoge mate" (2). Nu moet wel worden opgemerkt dat de felheid in de discussie toen mede werd ingegeven door het meer dominante karakter van de woningnood. Vandaag de dag wordt gesteld dat de woningnood is opgelost, hoewel volgens de statistieken per 1 januari 1990 127.000 personen naar een woning zochten; dit getal heeft dan betrekking op 2, 2% van de totale woningvoorraad in Nederland (3). Het getal geeft aan dat de maatschappelijke ontwikkelingen van gezinsverdunning (de gemiddelde woningbezetting per 1 januari 1991 was 2, 53 tegen 2, 56 op 1 januari 1990) en de toename van het aantal huishoudens van behoorlijke invloed zijn op het beleid.

Brokx doelt met zijn rimpelingen op de recente politieke discussies over de verhoging van de huren met 5, 5%, de verhoging van het huurwaardeforfait en andere gevolgen van de inmiddels beruchte Tussenbalans, zoals bezuinigingen op stadsvernieuwing, voorzieningen voor gehandicapten en individuele huursubsidie. In dit artikel zal een aantal kernpunten van het volkshuisvestingsbeleid voor de komende jaren naar voren worden gehaald.

STORM OVER DE SECTOR

Op 7 september 1988 stuurde staatssecretaris Heerma zijn ontwerp-nota Volkshuisvesting in de jaren negentig Van bouwen naar wonen naar een aantal adviesorganen. Het meest in het oog springende onderdeel had betrekking op de verdeling van de woningvoorraad; in deze verdeling is sprake van een scheefheid (inmiddels een gevleugeld begrip bij volkshuisvesters) en de oplossing voor dit probleem kwam in populaire taal neer op verhuisdwang.

Waarom was een herbezinning op het beleid voor de volkshuisvesting nodig? Het was vele jaren geleden dat de overheid een integrale visie had gepresenteerd; in 1974 werd de Nota huur-en subsidiebeleid geschreven en besproken. Sindsdien was er veel veranderd. Daarnaast stond in de jaren 1986/1987 de volkshuisvesting in een ongunstig daglicht door wat de ABP-beleggersaffaire is gaan heten. Er zou op grote schaal gesjoemeld zijn met subsidiegelden. Dit laatste leidde tot de instelling van een Parlementaire enquêtecommissie bouwsubsidies, die het gehele terrein grondig doorlichtte.

De voor volkshuisvesting verantwoordelijke bewindsman werd niet in de gelegenheid gesteld zijn tot dusver gevoerde beleid te verdedigen omdat de CDA-fractievoorzitter na enig vertrouwelijk beraad "bevestigd werd in de overtuiging dat het twijfelachtig is of iemand, die in de komende tijd regelmatig vereenzelvigd zal worden met een beleid, dat ruimte liet voor ontoelaatbare praktijken van beleggers, voldoende politiek gezag zal behouden om beleidsmatig en in het verkeer met beleggers orde op zaken te stellen. Dat alles overwegend meen ik dat Gerrit er - zowel politiek als persoonlijk-wijs aan zou doen de weg vrij te maken voor andere bewindspersoon op deze post" (4). Het vervolg is bekend: Brokx nam ontslag omdat "mij inmiddels gebleken (is), dat de CDA-fractie in de Tweede Kamer het vertrouwen in mij heeft opgezegd" (5). En dat terwijl formeel nog geen besluit was genomen

over de instelling van een parlementaire enquête. De conclusie uit de ingestelde enquête was dat in de uitvoering van het beleid te veel elementen waren ingeslopen die geen enkele formele grondslag kenden; in de aanbevelingen werd dan ook vooral aandacht geschonken aan het opstellen van duidelijke wet-en regelgeving.

REDENEN VOOR HERBEZINNING

Behalve de behoefte aan politieke duidelijkheid waren er ook andere redenen voor herbezinning op het volkshuisvestingsbeleid. De eerste reden gold de dominante plaats die de rijksoverheid jarenlang heeft ingenomen in de sector. Dat bracht met zich mee dat ook de financiële consequenties van beleidskeuzen voor rekening van het rijk kwamen. Eén van die keuzen uit de jaren zeventig betrof het zogenaamde dynamisch kostprijssysteem (dkp-stelsel). Dat systeem hield een financiering in van woningbouw met gebruikmaking van de - toen vrij hoge-inflatie, zodat op termijn de naar de toekomst verschoven lasten relatief goedkoper zouden worden. Door een lage inflatie voldeed het systeem niet meer en verdwenen de vermeende financiële voordelen als sneeuw voor de zon: het dkp-stelsel werd een molensteen om de hals van de volkshuisvesting en de rijksbegroting kwam onder zware druk te staan van de torenhoge rentelasten.

In de tweede plaats moeten de bestuurlijke veranderingen worden genoemd; bij een streven naar decentralisatie van dat dirigisme en centralisme uitstraalt.

Tenslotte moeten de demografische, sociaal-culturele en economische ontwikkelingen worden genoemd als reden voor herbezinning; het gaat hierbij om verschijnselen als vergrijzing en ontgroening van de bevolking, het volgen van maatschappelijke trends als individualisering en emancipatiedrang, als ook het van geringere betekenis worden van het gezin.

NOTA-HEERMA IN VOGELVLUCHT

De eerder genoemde ontwerp-nota werd naar aanleiding van uitgebrachte adviezen op enkele onderdelen bijgesteld en op 27 april 1989 tijdens de laatste reguliere vergadering van het kabinet-Lubbers II vastgesteld en vervolgens naar de Tweede Kamer gezonden (6). Vanwege de kabinetscrisis werd de nota in de Kamer niet in behandeling genomen. Dat gebeurde pas nadat naar aanleiding van het regeeraccoord tussen CDA en PvdA nog enkele aanvullingen waren gegeven (7). De behandeling van de nota vond plaats op 18 juni 1990. Tijdens een commissievergadering van de vaste commissie voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening werden de hoofdlijnen van de nota door een meerderheid van de Tweede Kamer ondersteund.

Kernbegrippen in de nota zijn ordening en sturing. In het deel over de ordening krijgt de decentralisatie naar gemeenten en provincies een vooraanstaande plaats. Daarnaast gaat de aandacht in belangrijke mate uit naar de verzelfstandiging van woningcorporaties. Het gaat dan vooral om hun taakstelling en het toezicht op de toegelaten instellingen, zoals corporaties officieel genoemd worden, maar ook om financiële verzelfstandiging.

In het deel over de sturing wordt een aantal beleidsinstrumenten nader uitgewerkt. In de eerste plaats komt het huurprijsbeleid aan de orde. Het gaat om de vraag op welke wijze ieder jaar de huren moeten worden aangepast.

Uitgangspunt is dat de stijging van de huurprijzen in de jaren negentig boven de stijging van de bouwkosten en de inflatie uitgaan. Dit uitgangspunt is ingegeven door de overvi^eging dat de vraagliuur, zowel voor wat betreft de nieuwbouw als de bestaande woningvoorraad, meer in overeenstemming moet worden gebracht met de kostprijshuur. In rond hollands gezegd komt het er op neer dat de komende jaren een groter deel van het inkomen aan wonen zal moeten worden uitgegeven. Men zette in op een verhoging van telkens drie procent; de recent afgesproken extra verhogingen vormen in feite een versnelling van het beleid uit de nota. Een ander element in het huurprijsbeleid is dat de huurders en verhuurders in hun onderhandelingen over de huuraanpassing een grotere vrijheid moeten krijgen.

IHS EN DOORSTROMING

Kerninstrument voor het volkshuisvestingsbeleid is de individuele huursubsidie (IHS). In het subsidietijdvak 1989-1990 waren er 949.826 ontvangers van IHS; met de uitgaven hiervoor was een bedrag van bijna ƒ 1, 7 miljard gemoeid (8). De IHS-regeling is een zogenaamde open-einde-regeling. Dat betekent dat de overheid niet zo maar kan zeggen dat bepaalde aanvragers geen bijdrage ontvangen omdat het budget voor dat jaar op is. Open-einde-regelingen zijn voor een deel onbeheersbaar. Daarom is het beleid er op gericht de IHS zo veel mogelijk beheersbaar te maken. Gemeenten spelen in dat beleid een cruciale rol. Zij zullen moeten toetsen bij de woningtoewijzing of een bepaalde woning bij iemand "past", met name voor wat betreft de verhouding tussen huur en inkomen. Een effectief toewijzingsbeleid kan voorkomen dat IHS moet worden uitbetaald.

Een derde hoofdthema in het deel sturing is de doorstroming en woningtoewijzing. Kort gezegd komt het op het volgende neer. De woningvoorraad in Nederland is niet goed verdeeld. Zo wonen mensen met een hoog inkomen in een woning met een lage huur en andersom: dit is de zogenaamde scheefheid. De ngta-Heerma richt zich met name op de lagere inkomensgroepen, omdat zij veelal niet in staat zijn zelf te voorzien in goede huisvesting. Dat betekent dus dat deze groep allereerst in aanmerking moet komen voor goedkopere huurwoningen en koopwoningen met lage koopprijzen. Op dit moment wordt 50 procent van de duurdere huurwoningen bezet door lager betaalden. Aan de andere kant wordt een derde deel van de goedkope huurwoningen bewoond door mensen met hogere inkomens (9). Heerma streeft er naar om in het jaar 2000 het aantal 'te goedkoop' wonende huishoudens met hogere inkomens in relatief goedkope huurwoningen terug te brengen van 770.000 naar 550.000. Hij wil daarbij afzien van een huurbelasting of doorstromingsheffing. Anderzijds wordt wel als stok achter de deur voorgesteld dat, wanneer de doorstroming door het bouwen van duurdere huur-en koopwoningen onvoldoende tot stand komt, er tijdelijke huisvestingsvergunningen en tijdelijke huurovereenkomsten ingevoerd kunnen worden. Na verloop van tijd wordt dan iemands inkomen getoetst aan de betaalde huur; woont iemand te goedkoop dan wordt hij niet gedwongen te verhuizen naar een duurdere woning, maar kan van hem wel een compensatie voor te goedkoop wonen worden gevraagd.

Onlangs heeft de staatssecretaris in een circulaire de gemeenten en de corporaties gewezen op hun verantwoordelijkheid voor een evenwichtige verdeling van de woningvoorraad (10). Na nog eens kort de oorzaken van de scheefheid te hebben aangegeven wijst Heerma op het belang van een stringent toewijzingsbeleid en een strategisch nieuwbouw-en verbeterbeleid, gericht op doorstroming. Hij doet een dringende oproep tot lokale en regionale samenwerking tussen gemeenten en verhuurders.

HERZIENE WONINGWET

Op 27 augustus 1991 is het wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet door de Eerste Kamer aanvaard (11). Deze wet kent een deel met bouwvoorschriften en een deel met regels over volkshuisvestingsbeleid. Het bouwdeel wordt voor een belangrijke mate nader uitgewerkt in het zogenaamde Bouwbesluit, dat een deel van de huidige gemeentelijke bouwverordeningen gaat vervangen. Het Bouwbesluit zal in de loop van 1992 in werking treden. De gemeenten zullen dan ook aan de hand van een nieuwe model-bouwverordening hun regels moeten hebben aangepast.

Het volkshuisvestingsdeel zal de grondslag gaan vormen voor een aantal besluiten, dat uitwerking geeft aan het beleid van decentralisatie en verzelfstandiging. Ten aanzien van decentraüsatie: op 1 januari 1992 zal het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) van kracht worden (12). Gemeentelijke verordeningen zullen veelal tot stand komen aan de hand van een modelsubsidieverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en worden vanaf 1-1-1993 verplicht. Met betrekking tot verzelfstandiging: zo mogelijk zal op 1 januari 1993 het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) als vervanging van het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) worden ingevoerd.

BESLUIT WONINGGEBONDEN SUBSIDIES (BWS)

In het BWS worden vier geldstromen uit de volkshuisvesting overgeheveld naar de gemeenten, twee voor woningbouw en twee voor toeslagen op genormeerde subsidiebedragen. Gemeenten met meer dan 30.000 inwoners, de zogenaamde rechtstreekse gemeenten, krijgen de beschikking over de volgende budgetten: jaarlijkse bijdragen sociale sector (koop en huur) en ingrijpende woningverbetering, budget licht gesubsidieerde woningen (premie-C en premiehuur), budget toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden (voorheen kopkostenfonds) en budget toeslagen voor huurverlaging (voorheen stadsvernieuwingstoeslagen). Tussen de afzonderlijke fondsen blijven schotten staan: het is dus niet toegestaan gelden van het ene budget te verschuiven naar een ander. De gemeenten worden met de invoering van het BWS verantwoordelijk voor de besteding van ƒ 2 miljard aan subsidies.

Voor kleinere gemeenten blijft het rijk in 1992 budgethouder. Het is de bedoeling deze taak in 1993 door de provincies te laten overnemen.

Door middel van het BWS kunnen de gemeenten beter inspelen op de lokale behoeften. Zij moeten gaan waarmaken dat zij het beste in staat zijn om te bepalen wat er gebouwd gaat worden, voor wie, waar en wanneer. De keuzen die gemeenten maken op basis van hun volkshuisvestingsplan moeten alleen achteraf aan het rijk worden verantwoord. Het spreekt vanzelf dat de gemeenten een en ander in en na overleg zullen gaan doen met de daar werkzame corporaties.

NIEUWE SUBSIDIE-METHODE

Behalve een nieuw stelsel van verantwoordelijkheden verandert ook de subsidie-systematiek. Met de invoering van het BWS wordt overgestapt op de zogenaamde netto contante waarde-systematiek (NCW-methode) (13). Dat komt kortweg gezegd op het volgende neer: het ministerie doet een aanname over de rente-ontwikkeling op de lange termijn. Daaraan wordt de verdeling in continenten gekoppeld en tenslotte vloeit uit de rekensom een subsidietoezegging voort. Concreet komt de nieuwe methode voor de sociale huursector er op neer dat vooraf vaststaat wat de netto contante waarde van de jaarlijkse bijdragen zal zijn; er vindt geen nacalculatie of bijstelling achteraf meer plaats. Het zal dus van de hoogte van de rente afhangen of er meer danwei minder woningen kunnen worden gebouwd in een bepaald jaar. De corporaties gaan meer risico's lopen dan tot nu toe. Vooraf zal men moeten bepalen of de beoogde bouwlokatie en de woningkwaliteit die risico's rechtvaardigt en/of de woningbehoefte erom vraagt.

BEOORDELING VAN HET BELEID

Binnen de SGP heeft tot nu toe nooit echt een uitvoerige principiële bezinning plaatsgevonden ten aanzien van de overheidstaak op het terrein van de volkshuisvesting en daarbinnen de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Een oorzaak zou gelegen kunnen zijn in het feit dat de noodzaak hiertoe niet duidelijk aanwezig was. Blijkbaar konden en kunnen we ook redelijk uit de voeten met algemene uitgangspunten, die voor niemand omstreden zijn.

Een van die niet onomstreden uitgangspunten is dat, conform artikel 22, tweede lid, van de Grondwet, het bevorderen van voldoende woongelegenheid een voorwerp van zorg is van de overheid. Onder voldoende woongelegenheid kan mijns inziens impliciet worden verstaan betaalbare huisvesting voor iedereen.

Als tweede uitgangspunt zou kunnen gelden dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van bewoners en maatschappelijke organisaties behoort om zelf te voorzien in goede huisvesting. Uit deze twee uitgangspunten vloeit voort dat de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van die groepen, die niet of onvoldoende in staat zijn om op eigen kracht te zorgen voor adequate huisvesting.

Om aan het uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid van de burgers gestalte te geven kan het nadrukkelijk tot de taak van de overheid worden gerekend dat het eigen woningbezit wordt bevorderd. Dit laat onverlet dat huiseigenaren en huurders zoveel mogelijk gelijkwaardig moeten worden behandeld. Ik denk dan met name aan de verhouding tussen de hoogte van de huur enerzijds en de hoogte van het huurwaardeforfait anderzijds.

De overheid heeft te letten op maatschappelijke ontwikkelingen. Dat betekent echter niet dat in het beleid de maatschappelijke trends zonder meer moeten worden gevolgd. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de opdringende individualisering, emancipatiedrang en echtscheiding. Een maatschappelijke ontwikkeling die duidelijk wel om een beleidsmatige reactie vraagt, is die van de vergrijzing. Ik denk dan vooral aan (aangepaste) woningen voor ouderen.

Het huurprijsbeleid in de richting van een meer kostendekkende huur verdient ondersteuning. Er is nauwelijks een reden te bedenken waarom bepaalde woningcomplexen structureel zouden moeten worden gesubsidieerd. De keerzijde is evenwel dat het beroep op de IHS groter wordt. Dit past echter wel in het streven naar een verschuiving in zwaartepunt van objectsubsidies naar subjectsubsidies.

Woningcorporaties moeten optimaal in staat worden gesteld om hun taak als sociale verhuurder vorm te geven. Hun positie moet verder verzelfstandigd worden. Het is in mijn optiek geen taak voor een gemeente om zelf sociale huurwoningen te exploiteren (14). Privatisering van een gemeentelijk woningbedrijf verdient dan ook aanbeveling, al teken ik hierbij direct aan dat dit een gemeentelijke verantwoordelijkheid is.

TOT SLOT

In dit artikel is vooral de nadruk gelegd op informatieverschaffing over de veranderingen in de volkshuisvesting, met name in de richting van de gemeenten. Daarnaast is een poging gedaan tot een inhoudelijke beoordeling van het beleid, zoals dat nu in uitvoering komt. Volkshuisvesting is een breed terrein. Veel moest onbesproken blijven. Er is gepoogd vooral de kernpunten van beleid naar voren ten halen.

NOTEN

Uitspraak van Jan Schaefer, oud-staatssecretaris voor volkshuisvesting 1973-1977.

Corporatiemagazine: Vaktijdschrift voor de volkshuisvesting, jrg. 2, nr. 14 (19 juli 199 21.

Brief van de Staatssecretaris van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 31 mei 1991 over de uitkomsten van het woningbehoefte-onderzoek 1989/1990, TK 1990-1991, stuk 21 811 nr. 6.

Vertrouwelijke brief van B. de Vries aan de Minister-president d.d. 16 oktober 1986; aan de voorzitter van de Tweede Kamer gezonden op 22 oktober 1986.

Brief aan de minister-president d.d. 22 oktober 1986.

Volkshuisvesting in de jaren negentig, TK 1988-1989, stuk 20 691 nrs. 2-3.

Brieven van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer d.d. 23 januari 1990, TK 1989-1990, stuk 20 691 nr. 5 en d.d. 2 mei 1990, TK 1989-1990, stuk 20 691 nr. 9.

Jaarverslag 1990 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, p.l4.

Volkshuisvesting in de jaren negentig, p. 147.

10 Circulaire MG 91-25 d.d. 3 september 1991; bijgevoegd was ook een beleidswijzer met praktijkvoorbeelden.

11 Afgekondigd in Staatsblad nr. 439 d.d. 5 september 1991.

12 Gepubliceerd in Staatsblad nr 440 d.d. 5 september 1991.

13 De verantwoording van de keus voor de nieuwe methode is neergelegd in de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer d.d. 23 januari 1990, TK 1989-1990, stuk 21 445 nr 1. Deze brief is op 5 april 1990 in de commissie voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening behandeld.

14 De Tweede Kamer heeft op 22 oktober gesproken over de Nota gemeentelijke iivningbedrijven, TK 1990-1991, stuk 21 112.

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen