Ruimtelijke ontwikkeling als brandpunt van uitdagingen

De ruimtelijke ontwikkeling lijkt zich steeds meer te onttrekken aan de invloed van de politiek. Dr. M.W. van Buuren betoogt dat het goed zou zijn als de bezinning hierop ook binnen de SGP meer gestalte krijgt. Daarbij gaat het om expertise en om inhoudelijke uitgangspunten.

Dr. M.W. van Buuren UNIVERSITAIR DOCENT BESTUURSKUNDE AAN DE ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM

In een drukbezet land als het onze kost het vaststellen van de gewenste functies die we aan de beschikbare ruimte toekennen de nodige hoofdbrekens. Ruimtelijke ingrepen zijn prijzig. Ze zijn ingrijpend en meestal niet van de ene op de andere dag weer ongedaan te maken. Ze zijn controversieel; vele belangen strijden om de voorrang terwijl er slechts één of enkele belangen kunnen worden gehonoreerd omdat ruimtelijke functies elkaar in veel gevallen uitsluiten. Ze zijn ingewikkeld: de regelgeving rond ruimtelijke ontwikkeling, zowel Europees als nationaal, is uitvoerig en gedetailleerd. En ze zijn ook onzeker: we weten niet welke functie we over tien jaar liever zouden hebben gekozen en we weten niet precies welke effecten onze keuzen zullen veroorzaken. Het is daarom niet verbazingwekkend dat het vaak heel wat jaren studie, overleg en onderhandeling kost voordat de schop daadwerkelijk de grond ingaat. Als deze al de grond in gaat...!

In dit artikel wordt een aantal uitdagingen geschetst waarmee de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland te kampen heeft. Allereerst wordt ingegaan op de veranderende bestuurlijke en maatschappelijke context waarin ruimtelijke ontwikkeling plaats vindt. Daarna staan we stil bij de veranderende eisen die aan de ruimtelijke inrichting van Nederland worden gesteld. Vervolgens gaan we in op de procedurele en procesmatige aspecten van ruimtelijke ontwikkeling. Tot slot reflecteren we op de rol van de gekozen volksvertegenwoordiging in de ruimtelijke ontwikkeling, met name omdat deze zich steeds meer lijkt te onttrekken aan de invloed van de politiek.

Een veranderende context voor ruimtelijke ontwikkeling

Eerder' ben ik ingegaan op de fundamentele veranderingen die zich in de bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen van onze samenleving hebben voltrokken. De overheid is in haar vele lagen en geledingen een in zichzelf verdeeld huis geworden. Overheden zijn van spelbepaler tot medespeler geworden. Voor het realiseren van collectieve beslissingen is het steeds vaker noodzakelijk dat overheden samenwerken met private of maatschappelijke groepen omdat anders de benodigde hulpmiddelen (in termen van geld, steun, kennis, legitimiteit of realisatiemacht) niet beschikbaar komen. Steeds meer en steeds vaker komt besluitvorming tot stand in netwerken van wederzijds afhankelijke partijen. Om de nodige financiën bij elkaar te krijgen zoeken publieke partijen in toenemende mate de hulp van private partijen.

De steun van milieuorganisaties is onontbeerlijk om niet in een later stadium met hindermacht geconfronteerd te worden.

Deze ontwikkeling zien we op het terrein van de ruimtelijke ontwikkeling zeer sterk. Bij eenvoudige en kleinschalige projecten zijn vaak al veel partijen betrokken: projectontwikkelaars, milieugroeperingen, bewonersorganisaties, vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, ontwerpers en andere experts en meerdere overheden, zowel functionele als territoriale. Maar zeker als het gaat om de ruimtelijke ontwikkeling van een bepaald gebied op regionaal niveau, of het nu gaat om grootschalige natuurontwikkeling, woningbouw, waterberging of een combinatie van deze en andere functies, is een veelvoud van partijen actief die allen hun zegje willen doen.

Tegelijkertijd hebben deze partijen allerhande middelen die zij kunnen aanwenden om hun eigen gelijk te halen. De vele wettelijke procedures bieden belanghebbenden genoeg handvatten om hun punt op meerdere momenten en op meerdere plekken naar voren te brengen en kracht bij te zetten. Zo kan het zijn dat jarenlange discussies bijna beklonken lijken (denk aan de Planologische Kernbeslissing over de Tweede Maasvlakte) maar achteraf alsnog worden vernietigd.

Tegelijkertijd is de ruimtelijke ordening ook in toenemende mate het domein geworden van tal van kenniswerkers die allen hun zegje doen (en moeten doen) over de ge­ wenste ruimtelijke ingreep. Ontwerpers, planologen, gebiedsdeskundigen, inhoudelijke specialisten, juristen, financieel deskundigen en natuurvorsers bevolken in groten getale de besluitvormingstafels. Dit hangt ook samen met de gegroeide verlanglijstjes (zowel inhoudelijk als procedureel) van overheden, maatschappelijke organisaties en burgers. Om daaraan tegemoet te komen, moet er ook heel wat uit de kast worden getrokken.

Dit alles maakt het niet eenvoudig om te komen tot besluitvorming. Daarom wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van andere sturingsinstrumenten om geza­ menlijk met belanghebbende partijen en burgers ruimtelijke ingrepen voor te bereiden. De Nota Ruimte bevat hierover een duidelijke stellingname en lanceert het concept ontwikkelingsplanologie als paraplu voor zowel een inhoudelijk andere, als ook een procesmatig andere aanpak van de ruimtelijke ordening". Die is óók nodig om op een goede manier om te gaan met de toenemende druk op de ruimte.

’Gezien deze toenemende druk op de beschikbare ruimte is er een toenemende aandacht voor intensivering van het ruimtegebruik, want meer ruimte is er eenvoudigweg niet.’

De druk op de ruimte

Besluitvorming over de ruimtelijke inrichting van ons land heeft niet alleen te maken met een complexe procescontext. Ook de inhoudelijke problematiek is technisch en maatschappelijk complex. Als we alle ruimtelijke functies die er leven in ons land zouden willen accommoderen hebben we tienduizenden hectares extra ruimte nodig. Er is een sterke maatschappelijke wens voor meer recreatieve gebieden. De woningopgave vraagt ruimte, bedrijventerreinen zijn nodig. De groeiende waterproblematiek vraagt om bergingscapaciteit zowel structureel als voor calamitei­ ten. Zo wordt in het kader van het programma Ruimte voor de Rivier naar meer ruimte in de uiterwaarden gezocht. Er is behoefte aan robuuste natuur in de vorm van een Ecologische Hoofdstructuur en andere gebieden.

Gezien deze toenemende druk op de beschikbare ruimte is er een toenemende aandacht voor intensivering van het ruimtegebruik, want meer ruimte is er eenvoudigweg niet.

Vier vormen van 'meervoudig ruimtegebruil< ' kunnen worden onderscheiden:

- intensivering van ruimtegebruik: dezelfde hoeveelheid grond wordt intensiever gebruikt voor één functie;

- verweving van ruimtegebruik: verschillende functies op dezelfde grond;

- benutten van de derde dimensie: ondergronds bouwen of gestapeld bouwen;

- benutten van de vierde dimensie: afwisseling van functies in de tijd’.

Deze druk op de ruimte leidt tot een intensieve zoektocht naar innovatieve vormen van ruimtege­ bruik met name als het gaat om waterberging. Drijvende kassen, waterberging onder kantoorruimten (zoals in het Museumpark in Rotterdam) en waterberging in combinatie met natuurontwikkeling, recreatie en extensief agrarisch gebruik zijn hiervan voorbeelden. In het bijzonder staat het agrarisch gebied in toenemende belangstelling om andere functies te combineren met de agrarische functie. Deze zoektocht naar meervoudig ruimtegebruik wordt verder gecompliceerd door de groeiende eisen aan ruimtelijke kwaliteit.

’De vraag 'wat willen we wordt niet zelden te vroeg beantwoord in een besluitvormingsproces. Dan leggen bestuurders en politici zich vast op een bepaalde ambitie.’

Deze zoektocht naar inhoudelijke innovaties heeft consequenties voor de wijze waarop besluitvorming en uitvoering over ruimtelijke ontwikkeling verloopt. Immers, functiecombinaties komen niet zomaar tot stand. Dat vereist een intensieve zoektocht met verschillende probleemeigenaren naar de mogelijkheden en wenselijkheden ervan. Het vereist ook de inzet van een scala aan expertises om te kunnen beoordelen wat de haalbaarheid en het nut is van deze functiecombinaties. Functie­ combinaties hebben ook consequenties voor bijvoorbeeld de financiering van functies. Als een agrariër aan agrarisch natuurbeheer doet en periodiek een hoger peil accepteert in de strijd tegen verzilting, moet hij daarvoor gecompenseerd worden. Dit kan door het ontwikkelen van zogenaamde groen-blauwe diensten. Om meer mogelijk te maken in een gebied wordt ook gewerkt met verevening tussen projecten, of wordt naar nieuwe financiële dragers gezocht. Soms stoppen partijen gezamenlijk geld in fondsvorming waaruit beheer en ontwikkeling kunnen worden betaald. Deze nieuwe vormen van financiering, ontwikkeling en beheer vragen wel om een eigen juridische vormgeving. Dat blijkt in de praktijk nog niet eenvoudig. Veel van de instrumenten die hiervoor ontwikkeld worden, staan nog in de kinderschoenen of kampen met de eerste kinderziekten.

Als vanzelf leidt de toenemende druk op de ruimte dus ook tot experimenten met nieuwe vormen van besluitvorming, waarin ontwerpers, experts, belanghebbenden, ambtenaren van meerdere overheden, burgers en private partijen nieuwe wegen uitproberen om te komen tot onorthodoxe oplossingen.

Procesmatige overwegingen

Een belangrijke uitdaging voor het organiseren van ruimtelijke ontwikkeling is het mobiliseren van de relevante partijen en hen uit te dagen om te zoeken naar wederzijds aantrekkelijke oplossingen. Zo alleen kan een beslissing genomen worden die meerdere functies integreert, die op het noodzakelijke draagvlak kan rekenen en voldoende middelen genereert om deze ook daadwerkelijk uit te voeren.

Ontwikkelingsplanologie kan gezien worden als een poging om drie activiteiten die in besluitvormingsprocessen niet zelden sepa-

raat van elkaar worden uitgevoerd, op elkaar te betrekken en elkaar te laten versterken. Deze drie activiteiten kunnen we theoretisch duiden als drie sporen waarin verschillende vragen worden beantwoord: wat willen we, wat weten en wat vinden we? ^ De drie sporen die zich voltrekken zijn dan ook een spoor van wilsvorming, een spoor van feitenvorming en een spoor van beeldvorming. Het is voor effectieve besluitvorming van groot belang dat deze drie sporen niet uit elkaar groeien maar leiden tot een beslissing die steunt op een heldere ambitie (dit willen we), die stoelt op een duidelijke argumentatie (dit weten we) en ook berust op een breed gedeelde probleemdefinitie (dit vinden we).

De vraag 'wat willen we' wordt niet zelden te vroeg beantwoord in een besluitvormingsproces. Dan leggen bestuurders en politici zich vast op een bepaalde ambitie, zonder dat duidelijk is over de vraag wat we eigenlijk van het probleem weten en wat andere partijen daarvan vinden. Een tweede probleem is dat de vragen 'wat willen we' en 'wat weten we' door verschillende spelers worden beantwoord waardoor de antwoorden daarop niet met elkaar corresponderen. Dan helpen de onderzoeksresultaten niet bij het maken van een verantwoorde keuze tussen verschillende ambities of is het beschikbare onderzoek niet scherp genoeg om het maximale uit een gebied te halen. Een derde probleem is dat de sporen van beeldvorming en feitenvorming niet gelijk met elkaar op lopen. Dan ligt er wel veel onderzoek, maar slaagt al dit onderzoek er niet in om bij te dragen aan het realiseren van overeenstemming over de vraag hoe we het probleem met elkaar definiëren.

De ruimtelijke ordening van ons land is gebaat bij een interactieve en integrerende aanpak. Daarbij krijgen belanghebbenden de kans hun gerechtvaardigde belangen te verdedigen. Daarbij wordt ook gezocht naar nieuwe vormen van samenwerking met private partijen, met respect voor wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden. Daarbij worden experts in een vroegtijdig stadium gevraagd om mee te denken in de zoektocht naar een effectieve ingreep en niet in een laat stadium de plannen door te rekenen op hun effecten. Daarbij spelen ruimtelijke toekomstscenario's, het onderzoek naar effecten op milieu, economie en andere functies, en integrale ontwerpvisies een rol in het vinden van overeenstemming en het realiseren van draagvlak. Bestuurlijke ambities vormen daarbij wél het vertrekpunt van een proces. maar niet zondermeer het eindpunt. Er is ruimte om samen te zoeken naar een breed gedragen en optimaal eindresultaat. Er is nog veel werk aan de winkel om bestaande procesarrangementen verder te optimaliseren.

’Het blijft lastig om als volksvertegenwoordiging een vruchtbare rol te kiezen in ruimtelijke ontwikkelingstrajecten.’

Politieke kaders

Deze voorkeur voor interactieve besluitvorming in het ruimtelijke domein verhoudt zich niet zonder meer probleemloos met het primaat van de politiek. Een belangrijk probleem dat speelt bij interactieve ruimtelijke ontwikkelingsprocessen is de politieke inbedding van het planproces. Het blijft lastig om als volksvertegenwoordiging een vruchtbare rol te kiezen in ruimtelijke ontwikkelingstrajecten. Vanuit een taakopvatting dat 'de regering regeert en de volksvertegenwoordiging controleert' wordt ten onrechte vaak een grote afstand ingenomen ten opzichte van interactieve planprocessen. Als dan vervolgens het resultaat van een dergelijk proces de volksvertegenwoordiging niet bevalt, wordt maar al te makkelijk alsnog het

voorstel geamendeerd. Daarbij wordt vergeten dat dit voorstel vaak na intensieve maatschappelijke consultatie en uitgebreide onderzoeken tot stand is gekomen en een uitgebalanceerde set beslispunten bevat. Een dergelijk voorstel kan niet zonder tal van nadelige proceseffecten worden gewijzigd.

Beter is het dan ook dat - in de geest van de voorstellen van de Commissie Duivesteijn - de volks­ vertegenwoordiging in een vroegtijdig stadium aangeeft wat volgens haar de kaders moeten zijn voor de interactieve planvorming, dat zij gaande het proces op de hoogte blijft van de ontwikkelingen en desgewenst signalen afgeeft wanneer deze ontwikkelingen volgens haar een verkeerde kant op gaan, en uiteindelijk het resultaat beoordeelt aan de hand van de vooraf vastgestelde inhoudelijke maar met name ook procesmatige criteria. Daarbij is het goed om als volksvertegenwoordiging te pleiten voor de ontwikkeling van meerdere opties die op een aantal criteria van elkaar ver­ schillen. Dan kan ook de volksvertegenwoordiging die keuze zelf maken, zonder dat deze weggemoffeld in ambtelijke circuits worden gemaakt worden.

Het accent in de politieke sturing zou verlegd moeten worden naar de voorkant van het proces, zodat de politiek in een vroegtijdig stadium stuurt op de kaders en criteria voor de voorgenomen gebiedsontwikkeling en in de besluitvormende fase bereid is om zich te houden aan een toetsing van het resultaat aan deze vooraf afgesproken standaard. Veel ruimtelijke besluitvormingsprocessen worden gekenmerkt door improvisatie, weinig transparantie en onvoorspelbaarheid. Het is belangrijk dat de volksvertegenwoordiging duidelijk procesmatige kaders stelt en aangeeft aan welke criteria het te volgen proces moet voldoen. Dan gaat het om vragen als: wie moeten er betrokken worden, wat wordt de rol van de verschillende partijen, aan welke financiële voorwaarden moet het proces voldoen, welke beslismomenten bouwen we in. welk tijdpad spreken we af, welke procedures hanteren we en welke mogelijkheden gunnen we partijen om via andere wegen hun punt te maken?

’Veel ruimtelijke besluitvormingsprocessen worden gekenmerkt door improvisatie, weinig transparantie en onvoorspelbaarheid.’

De financiële kaders voor gebiedsontwikkeling zijn zeer belangrijk. Het gaat bij ruimtelijke ontwikkelingen vaak om forse investeringen die door één partij vaak niet opgebracht kunnen worden. Het vereist creativiteit om alle partijen die een belang hebben in het gebied ertoe te verleiden dit ook uit te drukken in een financiële bijdrage. Zeker bij meervoudig ruimtegebruik is dit een uitdaging van formaat.

Publiekprivate samenwerking is niet zonder risico's maar schept wel nieuwe mogelijkheden. Meer wordt mogelijk als volksvertegenwoordigingen instemmen met verevening tussen projecten, zodat minder rendabele maar wel noodzakelijke ontwikkelingen kunnen worden betaald door de overwinsten op rendabele projecten. Dat voorkomt ook het risico dat private partijen de krenten uit de pap halen en de onrendabele projecten overlaten aan publieke partijen.

Twee principes zijn van belang: cope optimalisatie en 'value capturing'. Bij scope maximalisatie gaat het om het 'zodanig in ruimte en tijd afbakenen van een aantal gekoppelde projecten, dat een optimaal uitzicht op verwezenlijking ontstaat"' (Priemus, 2005:11). Value capturing is het principe dat overwinsten niet aan het project (of aan de projectenenve-

loppe) worden ontrokken, maar juist teruggeïnvesteerd. Ook de gewenste ruimtelijke liwaliteit is belangrijk. Hoewel deze moeilijk te objectiveren is en ook tot een kwestie van smaak is, zijn er wel richtlijnen aan te geven.' Ruimtelijke kwaliteit kan opgevat worden als belevingswaarde + gebruikswaarde + toekomstwaarde. We kunnen aan deze drie waarden verschillende criteria of kwaliteitskenmerken toekennen, bijvoorbeeld:

• Gebruikswaarde = doelmatigheid + functionele samenhang; • Belevingswaarde = diversiteit - I-identiteit - I-schoonheid; • Toekomstwaarde = duurzaamheid + aanpasbaarheid + beheerbaarheid.

Deze drie waarden kunnen vervolgens vanuit vier verschillende belangen worden gewaardeerd: het economisch belang; het sociaal belang; het cultureel belang; en het ecologisch belang. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Vanuit een economisch belang is als gebruikswaarde de bereikbaarheid en multifunctionaliteit van belang. Als belevingswaarde is de uitstraling of aantrekkelijkheid van een gebied van belang. En bij de toekomstwaarde gaat het om de duurzaamheid en flexibiliteit van een ruimtelijke inrichtingskeuze. De volksvertegenwoordiging kan vervolgens vanuit deze drie waarden en deze vier belangen specifieke uitgangspunten formuleren die in een concreet project verwezenlijkt zouden moeten worden en het resultaat daaraan toetsen. Deze uitgangspunten moeten ruimte bieden aan de betrokken partijen om te komen tot een voor allen aantrekkelijk alternatief, maar moeten deze zoektocht ook inkaderen.

’Ruimtelijke kwaliteit kan opgevat worden als belevingswaarde + gebruikswaarde + toekomstwaarde.’

Om daadwerkelijk een rol van betekenis in de ruimtelijke ontwikkeling van ons land te kunnen spelen, is het van groot belang dat publieke partijen over de benodigde vakinhoudelijke kennis beschikken. Dan alleen kunnen zij op een verantwoorde wijze positie innemen in de ruimtelijke ontwikkeling en tegelijk ook op andere momenten deze ontwikkeling loslaten en overlaten aan andere partijen.

Dit geldt zeker ook voor politici om hun verantwoordelijkheid te nemen en de gebiedsontwikkeling te sturen. En in het bijzonder geldt dit voor politiek bestuurders. Zij kunnen door hun positie zich opwerpen als projecttrekker en partijen bij elkaar brengen. Van de landelijke politiek mag verwacht worden dat zij de kaders schept en de instrumenten biedt die nodig zijn om gebiedsontwikkeling tot een succes te maken. JVIet de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening geeft zij daar ook invulling aan, evenals met de Grondexploitatiewet.

Op het gebied van trainingen en cursussen is inmiddels voor raadsen statenleden het nodige voorhanden. Het zou echter goed zijn als ook binnen onze partij de bezinning op het vak van de ruimtelijke ontwikkeling meer gestalte zou krijgen. Het gaat daarbij om inhoudelijke uitgangspunten, maar zeker ook om de benodigde expertise. Immers is ruimtelijke ontwikkeling

Noten

1. M.W. van Buuren. 2006. Tussen stemmen en sturen. Besluitvorming en burgerschap in een netwerksamenlevmg. Guido de Brèsstichting, 's-Gravenhage.

2. Adviescommissie Gebiedsontwikkeling. 2005. Ontwikkel kracht. Emdrapport van de Adviescommissie Gebiedsontwikkeling. November 2005.

3. Goosen, H. et.al. Praktijkervaringen met meervoudig ruimtegebruik binnen watergerelateerde projecten. Instituut voor Milieuvraagstukken, rapport R-02/01-Amsterdam.

4. M.W. van Buuren. 2006. Competente besluitvorming. Het management van meervoudige kennis in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen. Lemma, Den Haag. (De auteur promoveerde op 23 november jl. op dit onderzoek naar besluitvorming over ruimtelijke ingrepen.}

5. H. Priemus. 2005. Naar een systeeminnovatie voor ruimtelijke ontwikkeling. Nova Terra, jaargang 5, nummer 3, oktober 2005, pp. 9-13.

6. Zie: www.werkbank.habiforum.nl

Deze tekst is geautomatiseerd gemaakt en kan nog fouten bevatten. Digibron werkt voortdurend aan correctie. Klik voor het origineel door naar de pdf. Voor opmerkingen, vragen, informatie: contact.

Op Digibron -en alle daarin opgenomen content- is het databankrecht van toepassing. Gebruiksvoorwaarden. Data protection law applies to Digibron and the content of this database. Terms of use.

Printen